【摘  要】 自深圳大力推行城市更新工作以来，深圳城市建设土地来源由新增供应转变为以“城市更新”为主的存量供应；因其中主要涉及了政府、开发商、被拆迁人等多方利益，且各方在法律法规、管理、实务等方面经验的欠缺与信息不对称，致使各方在利益协调上难以达成共识，需要相关专业机构提供帮助。房地产估价机构在相关项目价值分析、经济可行性分析、政策理解等方面具有专业优势，因此随着深圳城市更新的推进，房地产估价机构逐步扮演起城市更新专业咨询服务者的角色，为各利益相关方提供相应专业服务。

【关键词】 城市更新房地产估价  评估服务

一、深圳城市更新的发展历程

深圳城市更新的发展历程就是深圳城市建设的缩影。

① 1980～1990年：深圳从建市起就保有较多的老旧村屋，以及缺乏城市规划、管理而出现的大量超建、改建房屋。此阶段的城市更新处于城市化前期，土地腾挪余地大，多采用粗暴的推倒重建方式，为深圳奠定了从一个偏远渔村向国际大都市蜕变的基础。

② 1990～2003年：深圳特区正处于经济快速发展时期，原住民的收入水平增长迅速，同时大批外来务工人员涌入深圳，巨大的居住需求导致原住民私人建房如雨后春笋般出现，对市容市貌、社会治安等多方面产生不良影响，旧村改造成为这一时期城市更新的重点工作。

③ 2004~2009年：深圳召开了“全市城中村改造暨违法建筑清查工作动员大会”，并且颁布了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》和关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定，从此拉开了全市范围内全面改造城中村的大幕。

④ 2009年至今：广东省颁布的《关于推进“三旧”改造推进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号），深圳发布的《城市更新办法》及《实施细则》等政策相继出台。标志着深圳城市更新有了法律基础，明确了深圳城市更新的拆除重建、综合整治、功能改变三大模式，深圳城市更新得到快速推进。

二、深圳城市更新的发展方向

由于开展城市更新工作早期经验不足，实际工作中出现许多问题。如未能将单个城市更新项目融入整个片区规划，导致城市功能发展不协调；简单的拆除重建模式导致大量特色建筑损毁；为了经济利益盲目开展城市更新加大了中小企业的经营成本等，为了弥补前期工作的不足，后续的城市更新工作将越来越注重产城融合，如：

① 更注重城市的多功能协调发展。现有城市更新的操作仍局限于法定图则及原有土地性质的框架内，各项目单独规划，影响了城市统筹规划，城市发展碎片化问题突出，未来深圳城市更新将更加注重相邻项目的产业融合。

② 促进社会稳定及文化融合。因城市更新产生的矛盾不仅体现在拆迁矛盾，同样在政治、社会、文化等方面存在利益纠纷。一方面，政府希望借城市更新解决部分疑难问题，如城市征转地遗留问题等；另一方面，大批同类型旧改项目的集中入市对市场需求及市政配套提出了严苛的考验，目前深圳大量写字楼及产业用房的面积已超出实际需求量，将对现有物业的收益造成冲击，原关外城区如龙华、龙岗等大量旧改住宅区的教育、医疗等市政配套相对落后，居民生活满意度较低；同时，众多的更新项目中拆除原有特色村落，造成深圳文化印记的流失，未来深圳更新项目中将越来越来重视本土文化的保留。

③ 满足政府产业需求，控制商住项目。随着房地产市场的快速发展，为了经济利益，城市更新项目越来越追求高档小区、高档写字楼，企业经营成本逐年攀升，造成企业外流，对深圳实体经济造成冲击。为了保护实体经济，深圳工改工类城市更新项目中要求配建创新型产业用房返还给政府用于企业培育，并要求实际产业落地，注重产城融合。

三、城市更新中各方的权益博弈

在城市更新中存在多个利益相关方，如政府、开发商、业主方（村股份公司、原村民），存在多方利益冲突，具体表现如下：

（一）政府与开发商

① 土地供应矛盾。深圳的国土面积1995平方公里，生态控制线面积974平方公里，已开发面积近900平方公里，可开发土地严重不足，至2020年，深圳可供新增建设用地面积仅8平方公里左右。新增建设用地的不足，限制了房地产开发企业的发展，倒逼开发企业寻求城市更新项目维持企业的发展，而城市更新项目的立项依赖于政府审批，因此政府与开发商间存在土地供需矛盾。

② 规划矛盾。开发商追求利益最大化，希望销售面积越大越好，而政府为了平衡公共利益，要求项目配建一定比例的公共配套设施，如医院、学校等，这将会降低开发商可售面积，在此情况况下，开发商可能会与政府协商通过贡献公共配套用地面积而提高容积率，满足自身利润要求。

（二）政府与业主方

① 历史遗留问题。为了给城市发展提供建设用地储备，深圳通过1994年“特区内转地”、2004年“特区外征地”将集体土地征转为国有，但因补偿标准过低且补偿工作不到位，造成村集体、村民不认可，村民大规模抢建，使得政府对该部分土地并没有实际控制权，故希望通过城市更新将集体继受组织占用土地收归国有。

② 征地补偿矛盾。随着深圳房地产市场的发展，房价逐年攀升，征转地给的补偿远远低于农民购房成本，因此村民大量抢建住宅，对城市形象、规划及管理造成恶劣影响，虽然深圳市政府通过出台《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》等一系列政策宣布农民建房为“违法建筑”，试图通过查处此类房屋推进土地征收，但导致官民矛盾升级，为后来城市更新发展的困境埋下隐患。

（三）开发商与业主方

① 拆迁成本矛盾。开发商拆除业主旧房，虽然会按照一定面积比例返还物业，但是业主已经在旧房中生活多年，生活环境的改变对生活习惯有比较大的影响，不论是出于感情因素还是金钱诱惑，业主都希望获得的拆迁补偿越多越好，而开发商出于成本考虑希望付出尽量少的拆迁补偿成本。

② 建设成本矛盾。开发商与村股份公司合作开发时，仍然存在公共配套落实的冲突问题，业主方对生活标准的提高，对公园绿化、商业生活配套的标准要求越来越高，相应的增加开发商的开发成本。

四、城市更新中估价机构提供的服务

考虑评估机构深入参与了涉及政府、开发商、股份公司的相关城市更新项目，对此类业务政策及流程较为熟悉，可以从多角度为客户提供专业服务。

① 全程顾问。专业专注于此类业务的估价机构可以为政府、开发商、股份公司提供项目全程顾问服务，包括前期调研、项目定位、经济测算、拆迁谈判等。

② 开发商智囊。许多开发商受团队结构限制，需要第三方专业机构的支持，房地产估价机构可以在项目定位、拆赔方案、拆迁谈判、协助完善相关手续等方面提供服务。

③ 集体资产备案全程服务。为保障村股份公司在城市更新项目中的利益不受损失，可以提供前期项目摸底、评估服务、备案服务等。

④ 政策咨询服务及培训。一方面为政府制定及解决相关疑难问题提供专业咨询服务；另一方面为帮助政府颁布政策的推广，在街道、开发商、业主方进行宣讲。

五、房地产估价机构在城市更新中的作用

提供专业服务，为政府开展城市规划管理、开发企业推进项目进展、股份公司规避利益损失风险的层面提供解决方案。

（一）政府层面

① 加快项目推进。城市更新是一项耗费时间长、工作内容复杂的系统工程，更新过程中涉及众多的利益主体，充满各方面的矛盾。如开发商追求更高的经济利益，希望容积率越高越好，赔偿、市政配套越少越好等，而业主希望赔偿越多越好。此时，政府需要平衡双方之间的利益和着眼城市长远发展就需要一家专业的第三方机构来进行经济可行性分析。房地产估价机构可从前期就介入项目，为委托方提供项目定位、拆迁补偿经济可行性测算等方面服务，推进项目进度。

② 政策解读。虽然深圳已开展多年城市更新工作，但许多政府基层职能部门对业务流程不熟悉，政策理解不透彻。如在涉及集体资产备案的项目中，备案流程不熟悉，政策理解与开发商有差别，对集体资产价值缺乏认识，更不知道如何监管。此时房地产估价机构可对集体资产进行评估，并协助业务方办理备案工作，为集体资产在城市更新中的增值保值提供专业服务。

③ 风险规避。城市更新牵扯利益较广，为避免因利益分配、拆迁风险、开发风险引起的群体性事件等对社会造成不良影响，房地产估价机构可作为顾问单位对项目推进的各时期节点可能遇到的问题进行分析，并给出相应解决方案，为项目正常开展保驾护航。

（二）开发企业层面

① 经济可行性分析。城市更新项目需要大量的前期拆补资金，开发商在投入大量资金后发现项目可能亏损，导致进退维谷的局面：撤资会损失前期投入资金，继续推进可能造成更大损失。如果在项目前期聘请估价机构对项目价值进行分析，则可较大程度避免此类情况。

② 竞争性谈判。在涉及多个权利主体的项目中，各权利主体均主张各自利益最大化，将对开发企业造成巨大压力，利润率大幅度降低。评估机构可在分析项目价值的基础上，协助开发企业进行竞争性谈判，为平衡各方利益提供专业帮助。

③ 全程顾问。部分开发企业操盘城市更新项目经验较少，对相应政策了解不足，可能在实际工作中面临合法用地指标不足、流程错误的问题。房地产估价机构由于自身的专业特点，在政策理解方面具有传统优势，可聘请相应机构作为顾问单位对项目进行全程跟踪。

（三）业主层面

① 补偿标准咨询。业主往往在城市更新中处于弱势地位，可能因信息不对称导致获得补偿标准较低，为保证自身合法权益，可聘请估价机构对补偿标准进行评估和咨询。

② 政策咨询。城市更新政策往往对于非专业人士来说比较难以理解，为保证自身利益，可聘请估价机构进行政策解读。

六、总结

城市更新工作任重而道远，深圳城市更新经验也为全国其它城市的旧改工作起到表率作用，房地产估价机构在深圳城市更新工作中的相关咨询服务，为深圳的城市建设发挥了积极作用，同时城市更新也为估价机构提供了众多业务来源，丰富了估价机构的业务品种，估价机构以其专业、规范的服务获得社会各界认可，为中国房地产估价事业的发展添砖加瓦。