我国当前经济迅速发展，各类建筑规模日益扩大，土地，特别是建设用地的需求与日俱增，土地资源已然成为一种特殊商品，其使用必然受到国家政策的管制与调节。面对建设用地的需求迅速扩增，国有土地的供应显然已无法满足其需求的增长，在供求缺口下，集体建设用地的流转必然成土地市场的关注焦点。党的十八届三中全会明确提出建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。在这一历史背景条件下，未来集体经营性建设用地使用权流转将会逐渐频繁。因此，在时代发展的号召下，集体建设用地价值评估研究不仅具有理论研究的意义，同时也非常具有现实发展的意义。

党的十八届三中全会后，国内已开始“试水”集体经营性建设用地直接通过招拍挂入市交易。目前已有多个城市通过设定底价进行招拍挂的方式交易集体经营性建设用地。广东省在国内率先制订了相关土地流转的办法——通过三旧改造的方式解决集体建设用地流转的问题。而深圳市则是通过城市更新的方式消化2005年全市城市化转地（集体土地转为国有用地）后遗留的未征未转历史遗留用地（以下简称原农村集体建设用地，包括非农建设用地、征地返还用地、其他原农村集体建设用地），并制定了相关处理办法，本文通过研究深圳市城市更新过程中涉及集体土地的相关问题，从而探讨关于集体建设用地评估方法及应用。

一、深圳市原农村集体建设用地评估背景

土地供给严重不足已经影响到深圳市经济的发展。从土地招拍挂的情况来看，在原特区内除南山区前海片区外已处于无地可供的情况；在原特区外也仅有光明新区、坪山新区存在少量土地供给。在深圳面临实体经济转型发展的关键期，企业面临着要么走向集约化发展的道路，通过转型升级求发展，要么忍痛离开深圳到周边或其他省市发展或被淘汰。

为化解土地供给不足的瓶颈，加快推进城市更新工作，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）、《关于深入推进城市更新工作的意见》（深府[2010]193号）、《深圳市城市更新办法实施细则》（深府[2012]1号）、《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》（深府办[2012]45号）及《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》（深府[2013]1号）等一系列文件，为加快原农村集体建设用地流转、形成原农村集体建设用地交易市场、实现原农村集体土地同等入市、同权同价提供了政策保障。

与此同时，为保障原农村集体经济组织持续健康的发展、防止集体资产的流失，深圳市制订了《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》。其第九条的规定，非农建设用地按市场招标、拍卖、挂牌及竞争性谈判等方式协商交易的，“原农村集体经济组织应委托合法资产评估机构进行评估”。在实际操作过程中，不在上述规定范围内的其他原农村集体土地交易也需参照上述规定进行评估。

由于政策的保驾护航、深圳市房地产市场的繁荣以及房地产价格的持续上涨，使得缺乏城市更新条件的区域均已具备城市更新的潜力，深圳市已进入全面城市更新阶段。伴随着城市更新的大力推进，集体土地的流转也愈发频密。特别值得一提的是，在原特权外已形成了非农建设用地和征地返还用地的交易市场，一方面为进一步加快城市更新工作起到了积极地促进作用，另一方面为增加集体土地价值评估业务提供了有力保障。因此，面对旺盛的市场需求，采用何种估价方法确定集体土地的价值需要估价机构进行研究和探讨。

二、深圳市原农村集体建设用地流转分析

（一）原农村集体建设用地现状及分类

集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

原农村集体建设用地是指深圳市2005年全市城市化转地（集体土地转为国有用地）后遗留的未征未转集体建设用地（主要包括非农建设用地、征地返还用地、其他原农村集体建设用地等）。目前，深圳市除了基本农田（均以通过征转为国有用地）及其他农业设施、生产用地（如园地、水塘等，绝大部分已征转为国有用地）外，其他原农村集体建设用地主要为原农村建成区内及周边零星集体建设用地，少量为生态控制线内的未征转的园地、水塘等。

根据用地类型，可以将深圳市原农村集体建设用地划分为：非农建设用地、征地返还用地及其他原农村集体建设用地。

非农建设用地和征地返还用地是指为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，促进其可持续发展，根据深圳市有关法律法规和政策规定，由深圳市原规划国土部门核准的原农村集体经济组织保留使用的土地。

其他原农村集体建设用地是指除非农建设用地和征地返还用地外，在原集体经济组织范围内的其他建设用地（如旧屋村用地）、未征转的建成区用地及空地。

深圳市原农村集体建设用地分类表

（二）原农村集体建设用地的流转方式分析

1、深圳原农村集体建设用地的流转

在城市更新过程中，原农村集体建设用地一般是通过流转实现其潜在价值。

原农村集体建设用地一般包括两种流转方式：一是原地流转，即通过城市更新在项目范围内完善征（转）地补偿手续将原农村集体用地征（转）为国有用地，从而消化原农村集体建设用地；二是异地流转，即将原农村集体建设用地中的非农建设用地和征地返还用地指标异地置换到其他城市更新项目中的未完善征（转）地补偿手续的土地上。根据深圳相关规定，可以异地流转的原农村集体建设用地仅包括非农建设用地和征地返还用地。异地流转方式的存在是形成了原农村集体土地交易市场的重要因素。

深圳原农村集体建设用地流转一般程序：开发主体先行完善原农村集体建设用地的征（转）地补偿手续，将集体用地（包含原地流转和异地流转的原农村集体建设用地）征（转）为国有用地，然后依据城市更新项目的规划设计要点（法定图则）确定的用途、年限等按照相关政策性文件的要求缴纳地价后取得国有用地使用权。

2、关于各类原农村集体建设用地在城市更新中的相关规定

在城市更新过程中，由于用地类型不同，土地流转进入房地产市场的缴纳地价依据和标准不同，对项目成本的影响也不同：

（1）非农建设用地、征地返还用地：依据《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号）、《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）及其实施细则缴纳地价，且所缴纳地价标准最低。

（2）旧屋村用地：依据《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）缴纳地价，且所缴纳的地价标准较低，但高于非农建设用地、征地返还用地缴纳地价标准。

（3）未征转的建成区用地：依据《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》（深府办[2012]45号）缴纳地价，且所缴纳的地价标准较高，且均高于非农建设用地、征地返还用地及旧屋村用地缴纳地价标准。

（4）未征转的空地：依据《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》进行处理，不需缴纳地价，土地出让收益需有政府和原农村集体经济组织按一定比例分配。

各类原农村集体建设用地流转所需缴纳地价的依据及其比较，详见附件一“关于各类原农村集体建设用地流转缴纳地价的统计表”。

三、深圳农村集体建设用地价值评估

1、原农村集体建设用地的价值内涵

原农村集体建设用地通过土地流转变更土地性质和用途后，可以上市交易或进行房地产开发，因而土地具有较大市场价值。由于城市更新项目普遍存在搬迁安置成本较高、项目操作风险较大，因此，从降低项目开发成本与提高项目收益的角度出发，各开发主体对原农村集体建设用地的需求空前高涨，特别是对非农建设用地、征地返还用地的需求空前高涨，进一步推动了原农村集体建设用地交易市场的发展。

在城市更新过程中，原农村集体建设用地价值的两种表现形式：一是城市更新项目对应的项目用地及其指标的价值；二是用原农村集体建设用地指标覆盖其他城市更新项目用地时相对原土地可以抵消或少缴的地价款。

2、价值类型

原农村集体建设用地的价值类型包括：项目用地开发价值、土地政策指导价及土地市场交易价格。

项目用地开发价值：按相关政策法规完善征（转）地补偿手续（包含扣减应缴纳的地价款）后按国有出让用地确定项目用地的开发价值；

土地政策指导价：按相关规定完善征（转）地补偿手续并核算确定土地的政策指导价，如非农建设用地及征地返还用地异地流转的指标价值为根据《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第211号）及其实施细则调整前后城市更新项目用地缴纳地价款之差额；

土地市场交易价格：根据原农村集体建设用地交易市场案例的实际交易价格比较分析确定的原农村集体建设用地的实际交易价格，一般特指非农建设用地和征地返还用地。

3、原农村集体建设用地评估思路和方法

根据《城镇土地估价规程》，常用土地价估方法有市场比较法、收益还原法、剩余法（假设开发法）、成本逼近法、基准地价系数修正法等。在原农村集体建设用地评估时需结合原农村集体建设用地的特点、流转方式及价值类型选用适当的估价方法。

（1）原农村集体建设用地原地流转的评估思路

正如前文所述，在城市更新项目中，原农村集体建设用地原地流转即将原农村集体建设用地完善征（转）地补偿手续变更为国有用地，一般仅涉及项目用地开发价值。

因原农村集体建设用地按一定的程序可以通过原地流转方式取得完全产权（可视为市场商品房的土地）并入市进行交易。因此，流转后原农村集体建设用地的土地评估技术路线与国有出让土地的思路基本相同。原农村集体建设用地评估思路为先求取设定条件为国有用地的土地市场价值扣减需缴纳的地价款，即为项目用地开发价值。

现状为空地的原农村集体建设用地可以参照国有用地进行评估，若在目前国土地一级交市场上可以获得满足要求（如具备类似功能、用途、开发强度等条件）的交易案例，则该类用地可以选用市场比较法进行评估，其项目用地开发价值为市场评估价值扣减土地流转需缴纳的地价款。

现状为建成区的原农村集体建设用地也可以参照国有用地进行评估，再扣减一级土地开发成本（包括搬迁补偿费、安置过渡费、房屋置换成本及各类税费和利润等）及土地流转需缴纳的地价款。但因大多数城市更新项目均涉及房屋置换，其成本计量一般采用房屋货币补偿的方式来计量与实际成本较大差异，可能导致成本计量不准确。因此，一般不考虑选用市场比较法。

原地流转的原农村集体建设用地评估可以通过模拟房地产开发的流程进行评估。先预测房地产开发完成后的房屋销售价值，并可以通过市场调研估算合理开发成本（包括建安费用、搬迁补偿费、安置过渡费、房屋置换对应的成本等）、各类税费和城市更新对应的开发利润，从而求取土地的市场价值。因此，可以采用剩余法。

收益还原法、成本逼近法、基准地价系数修正法等其他估价方法一般也不适用于城市更新土地价值评估。如收益还原法中土地收益及其还原利率难以准确计量可能导致结果存在较大偏差；城市更新中项目的差异性导致土地开发成本难以计量，特别是土地取得成本难以准确计量，导致成本法估算的土地价值不准确；在深圳，基准地价系数修正法主要为政府管理服务所编制，难以具体准确的反映现行市场地价，与真实的市场地价水平有所偏差。

综上所述，原农村集体建设用地原地流转的评估方法主要采用剩余法，涉及空地的评估采用市场比较法。

（2）原农村集体建设用地异地流转的评估思路

同样，原农村集体建设用地异地流转也是将原农村集体建设用地完善征（转）地补偿手续变更为国有用地，一般包括项目用地开发价值、土地政策指导价及土地市场交易价格。

项目用地开发价值的评估思路和方法与原农村集体建设用地原地流转的基本一致，主要采用剩余法，涉及空地的评估采用市场比较法。需要说明的是，涉及原农村集体建设用地异地流转的项目开发价值是包含了从异地流转到城市更新项目中的非农建设用地与征地返还用地指标的价值，同样也是项目的整体价值。当需要评估非农建设用地与征地返还用地指标的价值时，首先需评估在非农建设用地与征地返还用地指标异地流转前城市更新项目的项目用地开发价值；再评估在非农建设用地与征地返还用地指标异地流转后城市更新项目的项目用地开发价值；最后通过分析测算确定非农建设用地与征地返还用地指标的价值，其一般为上述两种项目用地开发价值之差。

土地政策指导价是根据深圳市相关政策文件，先测算未套用非农建设用地、征地返还用地时缴纳的地价，再测算套用非农建设用地、征地返还用地时缴纳的地价，非农建设用地、征地返还用地的价值为上述两种不同缴纳地价之差额。

土地市场交易价格，因存在原农村集体建设用地交易市场，该市场交易相对活跃，可以通过调查获得相关的类似交易案例，因此可以选用市场比较法。因土地市场交易价格是从其特定市场的角度出发，一般为非农建设用地和征地返还用地的市场交易价格，所以其他方法不适用该类用地的交易市场价格评估。

综上所述，原农村集体建设用地异地流转可采用剩余法、市场比较法及套用相关政策法规进行评估。