深圳分公司  杨岳钊

随着经济的发展及城市化的推进，城市规划区内的国有土地供给日趋紧张，为缓解土地供给不足与需求旺盛之矛盾，大家纷纷把目光投向集体土地。在土地所有制二元化仍未退出历史舞台之前，彻底“解放”集体土地最好的办法是将其“国有化”，而“国有化”必将涉及土地征收与土地补偿问题。日前，政府已做好法律准备，首部《农村集体土地征收补偿条例》（以下简称征地条例）呼之欲出，为此，土地估价师们也应未雨绸缪，尽早攻克评估难题，完善理论基础。

一、集体土地评估背景

（一）集体土地流转制度滞后

《中华人民共和国宪法》第十条确立了我国土地所有制的二元模式，全民所有土地与集体所有土地划分界线，分别管理。同时，为土地的征收与或征用提供法律依据。然而，在集体土地的征收与使用权流转的问题上，仍然以《土地管理法》相关规定为主。具体规定如下：

第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

第六十条：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

《土地管理法》这三条规定，使目光投向集体土地的投资者们知难而退。在利益的驱动下，集体土地交易双方转战地下市场，于是，层出不穷的变相流转与眼花缭乱明文禁令如影随形。

所幸，部分改革先驱城市勇于开拓，相继颁布了地方性法规，对“集体建设用地使用权的流转”问题进行了明确规范。譬如，如2005年10月1日起颁布实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，突破了主体资格的限制，并引入了国有土地管理体系，既遵循国家现有法律体系的基本框架和重要原则，又大胆创新农村集体土地管理制度，为完善农村集体土地管理制度体系积累了一定的经验。

（二）集体土地评估的困境

集体土地未形成系统完善的管理制度，导致常规的土地评估方法捉襟见肘或无从下手。一方面，集体土地流转受限，民间交易虽像脱疆野马，一发不可收拾，然而始终得不到法律的承认与保障，即使有市场交易资料，估价师们也不敢轻易逾越合法性原则的鸿沟。另一方面，集体土地使用管理模糊，没有明确的用途、规划指标、使用年限等，这些都与现行的评估方法格格不入。 

（三）与时俱进，完善集体土地评估理论

随着经济的发展及城市化的推进，大量人口与企业涌入城市及市郊，集体土地在各种合法外衣的掩饰下，纷纷入市，集体土地入市的浪潮与呼声一浪接一浪，为顺应历史潮流，促进社会和谐，政府即将出台《征地条例》，同时，再次修订《土地管理法》。因此，估价师们也应与时俱进，完善理论基础。

二、集体土地征收相关法律条文

（一）《土地管理法》（2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议第二次修订）

该法是其它有关集体土地补偿标准的母法。根据该法第四十七条规定，征收土地需给予的补偿包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的补偿标准，土地补偿费以被征收土地前三年平均年产值之6至10倍计算；安置补助费则以前三年年平均产值之4至6倍的标准为每一位需要安置的人口进行补助。征收其他土地，由各省、自治区、直辖市参照耕地补偿标准另行规定。至于地上附着物和青苗补偿标准，仍由各省、自治区、直辖市另行规定。

至此，以被征收土地前三年平均年产值的倍数作为征收土地补偿的思路或原则正式开启。

（二）《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（2003年9月26日修订）

《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》将各类土地的补偿标准进一步细化，并首次明确提出征用宅基地不给予安置补助费。

1、土地补偿费

征用水田的，按前三年平均年产值8至10倍，征用其他耕地的，按6至10倍；征用鱼塘的，按其邻近水田被片用前三年平均年产值8至12倍补偿；征用其他农用地的，按其前三年平均年产值5于7倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地标准的50%补偿；征用非农建设用地的，按邻近其他耕地补偿标准补偿。

2、安置补助费

征用耕地的，按该耕地前三年平均年产值4至6倍补偿，最高不得超过十五倍。征用其他农用地的，为前三年平均年产值3至5倍补偿。征用宅基地不付安置补助费。

《土地管理法》开启的以平均年产值的倍数作为土地补偿标准的思路多年以来倍受诟病，然而基于其法律地位，各地方政府也只能在其框架下制定适应当地的土地补偿标准。新的《土地管理法》修订草案虽然提出了同地同价公平合理的原则，但补偿思路上并无新意。不管是《土地管理法》或是《征地条例》，若未能将同地同价公平合理的原则落实在“市场化”上，集体土地评估将何去何从？

三、集体土地征收评估的特性

（一）估价对象特殊性

集体土地征收评估，顾名思义，其估价对象为集体土地所有权。集体土地征收程序履行结束，意味着土地权属性质转变，由集体所有转变为国家所有。因此，集体土地所有权评估结果应大于有限使用年限条件下的使用权评估结果。

（二）评估结果的功能

专业的房地产评估的结果一般只提供价值参考，而不作为交易依据。然而，集体土地征收评估结往往成为“交易”的依据。根据笔者从事数年房屋征收拆迁评估的经验，集体土地征收实施主体对评估结果严重依赖，甚至根据与被征收人的协商结果，干预评估机构的评估作业，迫使其评估结果大于等于双方协商结果，将说不清道不明的，剪不断理不清的“额外补偿”融入评结果，进而将行政风险、执法风险变成评估风险。

按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的做法，将被征收房屋的市场价格交由具有相应资质的房地产评估机构评估确定，而被征收房屋的价值补偿，不得低于该评估结果。且问，不得低于该评估结果是否意味着可以在评估结果的基础上增加补偿呢？是否可以违反等价补偿原则呢？话虽漂亮，然而实施起来又是另一回事。国有土地上的房屋征收补偿尚且如此，难道集体土地征收补偿会有所突破吗？因此，评估结果即“交易”依据的可能性极大。

因此，评估结果关系着被征收人的切身利益，评估结果需具备更强说服力，以接受以集体形式出现的被征收人的推敲与审计部门的事后审核。

（三）评估结果具有市场性与政策性

集体土地征收评估，一方面，要体现公平合理，价值对等的原则，评估需要符合经济学基本原理与假设，评估结果具备一定市场性；另一方面，集体土地评估要受补偿政策的影响，当政者可能会从社会和谐稳定的角度出发，制定利益倾斜的补偿方案，而评估机构则需根据单个补偿方案规定的原则或方法进行评估，使得评估结果具备政策性。这些政策一般包括当地上位法的相关规定、估价对象合法性认定标准及处理措施、土地增值收益的分配等。由于评估结果的双重性质，估价机构及估价师们如何做到权责分明、规避风险，同时满足报告的实用性，则须费一翻心思了。

四、评估方法

集体土地补偿按年平均产值的倍数计算，历来饱受诟病，新的《征地条例》能否带来新的思路，我们拭目以待。《征地条例》将为集体土地征收评枯指明方向。

（一）成本逼近法的提示

成本逼近法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地所有权收益来确定土地价格的估价方法。其公式如下：

土地价格=（土地取得费+土地开发费+税费+利息+利润+土地增值收益） ×年期修正系数

对于国有土地使用权市场价格而言，土地取得方式包括征收集体土地与收回国有土地。对于征收集体土地而言，其土地取得费用为：

土地取得成本=土地补偿费+安置补助费+地上附着物和青苗补偿费+相关税费

其中，相关税费=耕地占用税+耕地开垦费+新菜地开发基金+征地管理费

在国有土地使用权市场价值及相关税费可以求取的情况下，即可求得土地取得成本。

而公式中的，安置补助费、地上附着物和青苗补偿费及相关税费，可按估价对象所在地补偿补助标准计算，并在土地取得成本中扣除，即可得土地补偿费。

土地增值收益是土地因改变用途或进行土地开发,达到建设用地的某种利用程度而发生的价值增加,是土地开发或再开发后市场价格与成本价格之间的差额。这种差额原本属于土地所有者。然而，在中国土地所有制二元化的条件下，集体土地所有者并未掌握随意改变土地用途或对土地增加投资权利，这部分权利掌握在国家或其代表政府手里，这就注定了土地增值收益由集体土地所有者与政府共同分享，至于分享比例，且看《征地条例》如何规定。

（二）市场比较法

市场比较法依据替代原理，将待估宗地与市场上近期交易的类似宗地进行比较，通过可比案例交易价格，修正得到侍估宗地市场价格。集体土地评估也适用该方法。

长久以来，由于《土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，导致集体土地未能顺利进入市场流转。然而，随着经济发展及城市化的进程的推进，大量人口及企业涌入经济发达的城镇，土地需求迅速增长，大量集体土地通过各种方式流入市场，包括宅基地与工业用地。集体土地入市的浪潮并不是一纸法律可以阻挡的，正如解决洪水泛滥之道是疏导而不是围堵，部分地方政府顺应历史潮流，适时推出地方法规，秉承尊重历史的原则，将部分交易合法化。譬如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、深圳“两规”等。集体土地入市是社会经济发展的必然结果，是不可阻挡的历史潮流，改革开放的先驱城市已先行探索，《征地条例》出台在即，《土地管理法》修订草案已基本形成，这一切都意味着集体土地交易市场应该公开合法化，其交易实例是可以在市场比较法中加以运用的。事实上，以民间交易案例比较而得的评结果，更容易被被征收人接受，更具备公平性与说服力。

（三）剩余法

剩余法是在估算开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除正常开发的建筑物建造费用和有关专业费、利息、利润、销售费用、税收等费用后，以其价格人余额来确定估价对象土地价格的一种方法。以宅基地价格评估为例，假设在宅基地上建造房屋，在民间市场上，可用于出租或出售，在承认民间交易的基础上，可测得其收益价格或比准价格，进而测得土地价值。然而，问题并未就此结束，集体土地征收往往不是单宗宅基地进行，而是成片征收，征收完成后用于成片开发获得规模效应，甚至改变原有用途，大大提高土地增值收益。事实上，土地增值收益可以非常高，这也是征收拆迁双方难以达成一致的关键因素。土地增值收益如何分配，影响着评估结果。此外，《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，那么，对于同时拥有多处宅基地的村民，应该如何对待，尺度如何把握，这些都有赖于当地政策导向。不同政策下将会出现不同的评估结果。这就是上文所提到的，集体土地征收评估结果具有相当的政策性。

五、结语

本文通过介绍集体土地评估的相关背景，提出集体土地评估的瓶颈，揭示集体土地征收评估的特性，进而提出集体土地征收评估可行的方法，为业界提出新的评估思路。撰文仓促，水平有限，不妥之处，欢迎指正。