摘要：随着中国城市化进程的不断深入，城市中心区也在前所未有的速度向外扩张，亦或者分化出多个城市中心区，但是新增城市建设用地不足，使得中国一线热点城市寻求新的开发方式，以维持经济的高速发展。目前，城市更新成为中国一线热点城市继续维持经济高速发展的新途径。本文就国内一线热点城市的城市更新政策进行简述分析，以窥探未来城市更新的政策导向。

关键词：城市更新 政策 简述分析

一、城市更新的定义

城市更新起源于上世纪60年代至70年代的美国，经过高速地城市化之后，由于宗教、社会地位等差异而造成的居住分化与社会冲突问题，目的是为了清除贫民窟。通过联邦政府补贴地方政府对贫民窟土地予以征收，然后以较低价格转售给开发商进行“城市更新”。目前，城市更新是对城市中某一衰落的片区进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。城市更新主要包括两方面的内容：一方面是对现状陈旧的建筑物、构筑物等客观实体进行改造；另一方面是对各种生态环境、文化环境、视觉环境等的改造与延续。城市更新的目标是针对解决城市中影响甚至阻碍城市发展的城市问题，这些城市问题的产生既有环境方面的原因，又有经济和社会方面的原因。

二、上海市城市更新政策

2015年7月上海市人民政府关于印发《上海市城市更新实施办法》，《上海市城市更新实施办法》共计二十条规定，分别从目的、范围、各级部门职责、实施计划、项目生命周期、土地政策等方面进行引导。在颁布《上海市城市更新实施办法》之后，2017年11月上海市规划和国土资源管理局《上海市城市更新规划土地实施细则》，《上海市城市更新规划土地实施细则》共有六个章节，共计三十六条规定，分别从实施细则总则、城市更新评估、城市更新实施计划、全生命周期管理、规划土地管理政策、实施细则附则六个方面进行政策引导。

纵观《上海市城市更新实施办法》与《上海市城市更新规划土地实施细则》两部政策文件，上海市城市更新有如下基本内容：

（1）城市更新工作原则

城市更新原则为：“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”。其工作原则强调政府引导，同时保障公共要素，以达到政府、城市更新项目主体、社会公众等各方共赢的结果。

（2）城市更新分类

更新分类主要按城市功能区域进行划分，主要分为：公共活动中心区、历史风貌地区、轨道交通站点周边地区，以及老旧住区与产业社区。其更新分类充分体现了城市更新工作原则，各分类均体现保障公共要素的要求。

（3）城市更新主体

以下情形可作为城市更新主体进行申报：物业权利人、经法定程序授权明确的权利主体，政府指定的具体部门，以及其他有利于城市更新项目实施的主体。

（4）城市更新评估

该部分内容规定了评估工作的基本要求、评估报告内容、公共要素认定标准与设置要求，以及公众参与更新评估的方式与方法。

其中评估报告内容在更新单元、公共要素和建设方案方面给予论证，同时也划定了最小城市更新单元体。城市更新评估规定了公共要素的基本标准和设置要求，强调公共要素在城市更新中的地位及作用。

（5）城市更新实施计划

该部分内容规定了实施计划的工作要求、编制原则、编制内容、公众参与实施计划的方式与方法，以及更新项目的实施。

其中编制原则要求在保障各方合法权益的情况下，优先保障公共要素。编制内容需明确更新主体、产权接受部门、建设实施要求、运营管理要求，以及公众意见等。

（6）全生命周期管理

该部分内容规定了全生命周期管理的要求和内容，明确了物业持有年限和持有比例。其中对于规划用途为商业办公用地的，由区政府根据区域情况明确持有要求：一般地区商业物业的持有比例为不低于80%、办公物业为不低于40%，且持有年限不低于10年；近阶段商业办公楼宇供应量较大的区域，商业物业的持有比例提高到100%，办公物业持有比例不低于60%或100%，持有年限不低于10年或长期持有。并且，出让人应将商业、办公物业的持有比例和持有年限载入土地出让合同，并在出让合同约定商业、办公可售部分以层为单元进行销售。

（7）规划土地管理政策

该部分内容分别从用地性质的改变、建筑高度调整、用地边界调整、建筑容量调整、土地出让年期、土地出让价款，以及其他优惠政策等方面进行了规定。其特点有：第一，用地性质可混合、兼容和转换；第二，用地边界可调整；第三，建筑容量可调整，特别是在保障公共要素面积的情况下，商业商办建筑面积可按公共要素面积的倍数计算（倍数计算表见表1），对于提供的公共要素面积超出相关标准规范要求的，增加的商业商办建筑面积按规定系数予以折减（折减计算表见表2）；第四，在土地出让价款规定中，明确商务办公等经营性用地的市场评估地价，不得低于相同地段同用途的基准地价；第五，对于存量补地价的土地出让收入的管理，其明确在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于城市更新和基础设施建设等。

表1 商业商办建筑额外增加的面积上限

注：①以上倍数为外环线内，外环外相对应的商业商办建筑额外增加倍数的折减系数为0.8。②提供地下公共服务设施的，增加倍数的折减系数为0.8。③更新地块内现状包含公共空间但未向公众开放的（如设有围墙等），如经更新后向公众开放，按照提供不能划示独立用地的公共开放空间的奖励面积倍数执行。④提供存在邻避影响的公共服务设施，经论证奖励面积倍数可适度提高。

表2 超出相关标准规范要求时的增加倍数的折减系数

三、深圳市城市更新政策

2009年12月深圳市人民政府关于印发《深圳市城市更新办法》，《深圳市城市更新办法》共有七个章节，共计四十八条规定，分别从总则、城市更新规划与计划、综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新、其他规定、附则七个方面进行引导。在此之后深圳市人民政府对《深圳市城市更新办法》进行部分修改，于2016年11月印发《深圳市人民政府关于修改〈深圳市城市更新办法〉的决定》。2012年1月深圳市规划和国土资源委员会发布《深圳市城市更新办法实施细则》，《深圳市城市更新办法实施细则》共有六个章节，共计七十七条规定，分别从总则、城市更新规划与计划、综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新、附则六个方面进行政策引导。

纵观《深圳市城市更新办法》与《深圳市城市更新办法实施细则》两部政策文件，深圳市城市更新有如下基本内容：

（1）城市更新工作原则

城市更新原则为：“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”。其工作在政府引导的条件下强调市场运作机制，以达到多方方共赢的结果。

（2）城市更新分类

更新分类主要按城市更新方式进行划分，主要分为：综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新。其更新分类充分体现了市场导向机制原理，以市场运作目的进行更新分类。

（3）城市更新实施主体

以下情形可作为城市更新实施主体进行申报：权利主体、市场主体、合作开发方式的主体，以及政府组织。

（4）城市更新规划与计划

该部分内容规定了城市更新单元划定标准、更新单元编制原则等。

（5）综合整治类、功能改变类、拆除重建类城市更新

该部分内容根据城市更新更新程度不同，分别以三种不同更新方式进行规定。各部分规定则从实施主体、实施方案、申报与审批等方面进行细化，但是针对各自更新方式另行作出规定。对于功能改变类城市更新，规定了不得实施功能改变类城市更新的情况，明确了申请人所需提交的申请材料，以及后续所需补缴地价和补签土地使用权出让合同。对于拆除重建类城市更新。规定了可进行拆除重建类城市更新的情况，明确了实施主体应当履行职责，以及后续土地使用权计收标准和地价测算规则。

四、上海城市更新政策与深圳城市更新政策对比

通过横向对比两座城市城市更新基本政策，其主要政策对比如下：

表3 城市更新政策对比

从上述政策对比可知，上海市城市更新政策更偏重于公共要素的开发运用，在保障公共要素面积的情况下，可进行建筑容量的调整。与此同时，对于城市更新收缴的地价款项，也明确了在计提国家和本市有关专项资金后，将剩余部分由各区统筹安排，再用于城市更新和基础设施建设等方面。

深圳市城市更新政策更偏重于市场合理调配，在有限用地情况下，既能满足城市基本保障性住房需求，又能推动城市的有序发展。除此之外，制造业作为深圳市的支柱性行业，在城市更新政策也得以体现，城市更新政策通过调控创新型产业用房比例，以达到支持深圳市工业的发展。

五、结束语

上海市与深圳市城市更新政策依据各自城市特点，在政策引导方向上发挥重要作用，将为国内其他城市的城市更新起到标杆示范作用。