一、佛山市城市更新现状背景

截至2018年底，佛山市土地总面积3797平方公里，建设用地面积已达1449.85平方公里，占总面积38.18%，已远超国际警戒线30%，也远高于珠三角平均土地开发强度16.8%。其中禅城、南海、顺德建设用地规模已经超过50%，已逼近环境承载容量的极限。

佛山市建设用地现状利用的特点是:

1、城市空间破碎无序，屡屡侵占生态空间，生态结构逐步侵蚀；

2、现状建设用地规模已突破土地利用总体规划期末的用地规模；

按照佛山市土地利用总体规划，规划期末建设用地规模为1397.86平方公里，而现状实际建设用地规模已突破土规规划期末规模。其中顺德、三水两区现状建设用地已突破土规规划期末规模，禅城、南海、高明也都逼近。

3、不断被突破的土规要求。

现状全市挂起用地已达240.17平方公里，占市域面积的6.32%。

与新增土地规模枯竭形成鲜明对比的是，佛山存量更新资源规模巨大，约占全市现状建设用地规模的41.5%，佛山市约有80多万亩需要改造，目前仅改造约11万亩，盘活存量是未来佛山国土开发的重要路径。而盘活存量，旧厂房改造是最主要的途径，目前佛山市旧厂房规模约371平方公里，占全市城市更新资源的63%；旧村居、旧城镇各占全市更新资源比例的14%和23%。一方面说明我市在上世纪末自下而上的发展中积累了大规模的低效工业用地，另一方面也说明旧厂房改造是我市城市更新的重点领域。

截至2018年10月底，全市纳入省国土资源厅的“三旧”改造地块总用地面积57.03万亩，约占全市建设用地的26%，累计共启动项目1570个，总用地面积12.99万亩，占全部应改造面积的23%，项目改造预算投入资金3123.83亿元。虽然改造规模巨大，且连续获得省三旧改造表彰，但目前改造进度尚不足总规模的四分之一，城市更新任务仍然艰巨。

佛山市现状城市更新方式主要有四种，一是原业主自行改造，佛山率先突出鼓励原业主自行改造，政府直接通过协议方式供地给原业主，此种方式优点是激发原权属人改造意愿，加速推动改造进程。二是挂账收储，原业主达成一致的前提下向政府申请公开出让，出让金按比例分成，此种方式优点有激发原权属人改造意愿、公开出让利益共享、落实和加快已批规划实施。三是公开转让，政府同意免储后，原业主一致同意前提下允许毛地出让，按比例分成。此种方式优点是激发原权属人改造意愿、免于前期土地整理、公开出让。四是引入前期投资人，引入前期投资人进行土地前期整理，然后交由原业主开发或出让，投资人利益与原业主协商。此种方式优点是激发原权属人改造意愿，引入市场参与前期整理，较好的避免了钉子户问题。

佛山市国土资源和城乡规划局相关负责人表示，佛山市全面开放协议出让将对其它几种方式均造成一定的冲击，其中冲击较大的是挂账收储模式以及引入前期投资人模式，前者在规模和数量上势必将减少，后者则在新的政策下更倾向于打通一二级土地市场的整体开发，现行的改造模式转向全面放开协议出让后，面临着规划管控、出让方式、出让流程、地价计收等一系列的差距。

二、佛山市政府进行三旧改造的整体思路

佛山市政府进行三旧改造的整体思路是：

1、 规划先行

（1）规划先行是指理顺规划体系，将城市更新嵌入控规改革创新；

（2）以已批法定控规为前提，编制科学合理的单元计划、单元规划后才允许项目改造；

2、公益优先

公益优先是指在三旧改造中确保公益性用地落实。为保障城市更新项目的公益性用地落实，佛山市城市更新政策从以下方面着手：一是规划层面以更新单元为基本单位，并明确了双15%（一是满足单元总规模的15%，二是要满足拆除重建范围的15%）的底线要求和3000平方米的公共设施独立占地要求，其中工改经营性开发项目（不含工改）且人均绿地指标不达标的应提供不低于25%的公益用地；二是明确分期开发建设中要优先建设公益性设施，将公益性设施的控制要求明确进监管协议中；三是将在奖励建筑面积等方面指定相关细则，鼓励原权属人建设公益性设施。

3、以产业提升和旧村改造为重点。

（1）以村级工业园改造提升为主导方向

村级工业园是用地低效最突出的地区。佛山市现状建设用地低效问题突出，单位土地面积GDP产出为2.51亿元/平方公里，单位建设用地财政收入为0.4562亿元/平方公里，而村级工业园是用地低效问题最突出的地区。

村级工业园普遍产业低端价值低。集中了大量五金、纺织、家具等传统制造业企业以及大良仓储用地，企业规模普遍小，产业附加值低，如2017年村级工业园内百万纳税企业的纳税额仅24.28亿，只占全市百万纳税企业纳税额的10%。

村级工业园规模大，效率低，是未来建设用地提质增效的关键区域。

（2）以中心城区的旧村居改造为重点区域

中心城区旧村居规模较大且低效。佛山市中心城区的城中村规模较大，约为42平方公里，同时现状容积率并不高，用地总体较为低效，中心城区城中村总建筑面积约为4296万平方米，平均容积率仅约1.02。

三、佛山市三旧改造核心政策

佛山市政府针对三旧改造制定了一系列政策，其中核心政策包括以下几方面：

1、产保区政策

（1）佛山市现状低效工业规模较大。

佛山市现状建设用地面积1403平方公里，现状工业用地规模495平方公里，占比35%。一方面现状工业用地规模大，比例远超国标30%；另一方面，大规模的工改商住如不加以限制和引导，可能会动摇佛山制造业立市的基础。

（2）科学划定产业发展规模，建立空间数据库。

划定产业发展规模第一步是根据镇的规模定总量，第二步是建数据库，落空间。做到“一保、两减、一加”，一保是指保护重点发展园区，明确保留用地，两减是指减土规非建设用地、减不符合产业规划结构、不属于产业集聚区用地，一加是指加符合产业结构、属于产业集聚区用地。

（3）划定方案

划定产保区产业用地规模349.5平方公里，划定园区95个、街区141个、地块116个。产业园区规模为100公顷以上，产业街区划定规模为20-100公顷，园区和街区范围设定依据《广东省产业园区规划建设指引》。产业地块规模为2-20公顷，下限设定依据《佛山市南海区关于进一步推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见》。另外还有村级工业园改造提升项目，村级工业园改造提升项目指的是各镇（街道）村（居）组集体建设用地范围内（可包括部分国有土地），占地面积30亩及以上的连片工业集聚区。

（4）分级情况

划定一级管理区80.65%，二级管理区19.35%。一级控制线是为了保障城市长远发展确定的产业园区和重要的产业街区范围界线，二级控制线是为了稳定城市一定时期产业用地总规模，未来逐步引导转型的产业街区和产业地块范围界线。

（5）配套棕线管理办法

佛山市人民政府发布《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市棕线管理办法的通知》（佛府办（2018）28号）），将产业规模大小分为产业园区、产业组团、产业地块三类，城市棕线内的产业用地实行规模总量控制、动态维护调整。该办法将城市棕线分为两级控制，一级控制线是指为了保障城市长远发展确定的产业园区和重要的产业组团范围界线。二级控制线是指为了稳定城市一定时期产业用地总规模，未来逐步引导转型的产业组团和产业地块范围界线。

城市棕线原则上不得进行修改，一级控制线确因省级及以上重大项目建设需要或急需完善市级公益性配套设施和城市公共服务功能等情况、二级控制线确因市级及以上重大项目建设需要或继续完善片区公益性配套设施和城市公共服务功能等情况，方可进行修改。城市棕线的修改应以区为平衡单位，在空间布局更优化、产业用地规模不减少的前提下进行调整。

城市棕线内不得新增开发商铺住宅累经营性房地产项目，城市棕线内的用地除因公共服务设施、市政和交通基础设施、绿地和广场、租赁型住房等公共利益需要外，原则上不得作为其他非产业用途。单个城市棕线内的产业用地总面积不得低于该城市棕线范围面积的60%。

城市棕线内除产业用地外不大于40%配套用地的具体准入要求，具体如下：

①禁止规划居住用地（R类）（租赁性住房除外）。

②在满足环保、安全防护、消防等相关要求的前提下可规划公共管理与公共服务设施用地（A类）.

③可规划为工业仓储用地配套服务的零售商业用地（B11）及餐饮用地（B13），但应满足《佛山市商业网点规划修编（2016-2020）》中有关社区商业的规划指引要求，应控制适当的规模，不应建设城市综合体等大型商业；允许规划公用设施营业网点用地（B4），但需满足环保、安全防护、消防等相关要求。

④允许规划道路与交通设施用地（S）、公用设施用地（U）、绿化广场用地（G）。

2、村级工业园

佛山市村级工业园207平方公里，共1025个村级工业园，包括约11平方公里的零散用地。村级工业园分类改造计划: 产保区内92.4平方公里，其中拆除重建类42.89平方公里，综合整理累49.51平方公里。产保区外114.87平方公里，其中复垦复绿类42.13平方公里，功能转变类72.74平方公里。

3、城市更新实施意见

（1）规划先行

规划先行的核心是将城市更新规划嵌入进我市控规改革创新的编制和管理体系中、建立以城市更新单元为基本单位、以“更新单元计划、更新单元规划为主要内容”的城市更新规划和开发建设体系。

（2）理顺管理

把城市更新划分为“计划、规划、实施、监管”四大阶段，明确各阶段城市更新管理的重点，涉及到的管理事项和管理部门，构建城市更新全流程管理体系。

（3）产业提升政策

佛山市产业发展保护区内的产业提升政策主要呈现以下特点：

土地整合方面，可以通过多种方式形成单一改造主体，允许更新项目范围内外建设用地凭证置换，自主改造的归宗免过户，可减免部分税费。土地供应方面，允许通过公开出让、协议出让、土地流转等多方式供地。土地兼容方面，允许兼容一部分生产生活配套、行政办公等设施，纳入市综合提升的村级工业园，允许兼容不超过20%的研发、租赁住房、公共配套等计容建筑面积。计划规划方面，产业提升项目属于城市更新单元计划和规划中的可简化情形，计划编制中不需要编制前期研究报告。

（4）旧村改造

推动中心城区的旧村居改造是佛山市下阶段城市诚信的重点领域，政策方面给予一定优惠，主要体现在两方面，一是旧村居认定，允许宅基地搭配不超过总面积50%的其他类型集体用地，一并认定为旧居改造，值得一提的是，据佛山市国土资源和城乡规划局相关负责人介绍，该50%的占比，并未明确规定是按土地总面积还是净用地面积计算。二是旧村居地价计收，一方面认定建筑面积2.2倍以下的不再计收土地出让金，另一方面，同时享受200亩以上连片改造的地价计收优惠政策。

（5）城市更新中的地价计收及补偿

针对城市更新中的旧厂房改造及旧村居改造，佛山市政府均制定了出让金优惠政策。

①旧厂房改造中地价计收及补偿

旧厂房改造中地价计收及补偿主要分为三大块：

工改工项目:在符合规划、不改变土地用途、不延长土地使用年限情形下，不计收地价款；

工改居项目：挂账收储类：容积率2.5以下部分，按公开市场成交价的50%补偿，城市更新项目规划容积率2.5以上部分，按公开市场成交价的5%补偿。协议出让类：容积率2.5（含）以下部分，按土地市场价格的50%计收；城市更新项目规划容积率2.5以上部分，按土地市场价格的95%计收。

工改商项目：挂账收储类: 容积率3.0(含)以下部分，按公开市场成交价的60%补偿；城市更新项目规划容积率3.0以上部分，按土地市场价格的30%补偿。协议出让类: 容积率3.0(含)以下部分，按公开市场成交价的40%计收；城市更新项目规划容积率3.0以上部分，按土地市场价格的70%计收。

②旧村居改造中地价计收及补偿

旧村居改造主要有三种模式：一是公开转让模式，即允许村集体土地转国有性质后，由村集体通过政府公开平台进行转让，转让收益在扣除相应提留部分后按照一定比例补偿村集体。二是自行改造模式，即村集体通过将出让地块抵押融资，然后成立公司自行改造。三是协议出让模式，由市场土地进行土地整合后，政府协议供地。涉及协议床的地价计收，拆建比2.2以内免收地价，拆建比2.2以上的60%免收地价，充分让利给市场和村集体。

③旧城镇改造中地价计收及补偿

旧城镇改造模式一是政府征收模式，对于改造难度极大的旧城镇改造项目，由政府主导通过传统征收方式推进，比如佛山东华里改造项目。二是协议出让模式，市场主体可直接与改造单元内的原业主达成一致后向政府申请改造，政府可直接供地给市场主体。旧城镇改造采取协议出让方式供地的，地价的计收为拆建比2.2以内免收地价，也就是说，市场主体拆除原业主1平方的物业面积，新规划条件下2.2平方的物业面积免收地价。