“做好村庄规划工作”是2020年中央一号文件的要求。伴随国土空间规划体系的建立与实施，各省自2019年至今陆续出台村庄规划编制技术导则（指南），原村庄规划的定位、技术要求都有了较大变化，要做好一个村庄规划越来越难，这对技术工作提出了更新更全面的要求。结合规划项目经历，为更好开展相关工作，本文主要对规划编制实操环节的技术要点和工作思路进行探讨。

关键词：多规合一、村庄规划、技术、要点

1.村庄规划的概念与定位

村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规合一”的实用性村庄规划[1]。

2.村庄发展背景

从全国范围来看，经历了快速城镇化的进程后，由于城镇扩张和村庄兼并等一系列原因，我国自然村落大幅度减少[2]，乡村地区正面对农村人口流动和乡村经济衰退的“收缩”现实。调查显示，2018年全国农村宅基地平均空置率为10.7%，部分地区村庄宅基地空置率最高达到71.5%[3]。加上农村居民点的建设受到不同时期政策影响，存在选址随意性、建设不合理、侵占耕地空间等突出问题；同时，尚未改变的城乡二元政策制度供给，也造成了农村土地弱势供给、土地使用功能单一、人居环境特色破败等一系列问题，一些乡村即使发展基础良好，也仍是主要人口的外流地。面向新型城镇化进程，仍有大量的农村人口有落户城市的需求，农村人口和农村数量还将处于持续下行的通道。

3.村庄规划的变化与要求

由多规各编到多规合一：原村庄规划从城规和土规两个维度开展较多，村庄总体规划、村庄布局规划、村庄建设规划、村庄整治规划、美丽乡村规划、村土地利用规划多规各编。可以从两个维度分析村庄规划编制的现状，即可理解其变化的内涵和必要性。总结来说，城规维度下开展的村庄规划存在重视村庄，内容大而全，但缺乏针对性、重建设轻保护、重建设轻管理的问题；土规维度下开展的村庄规划则存在重保护但建设指引不够、成果不易懂的问题。伴随乡村振兴战略实施和国土空间规划体系的建立，新形势下的村庄规划应运而生。

2019年3月8日，总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议，提出按照先规划后建设的原则编制多规合一的实用性村庄规划。同时应充分结合乡村振兴战略的实施。

4.规划编制的技术要求

4.1转变思路，重视调查

不局限于原有单一规划思路，建立多规合一思维，激发公众参与，详实资料收集，重视现状调查。按照相关文件精神，村庄规划包括村庄发展建设、土地利用、产业、交通、公服设施、基础设施等内容。应做到开门编制、深入农村、公众参与。在此过程中，如何得到各级部门的重视和及基层民众的理解与支持并主动参与规划编制显得尤为重要。

工作组织：根据已有项目总结，可采用“1+1+1模式”，即：1级统筹：县（区）自然资源部门相关股室技术统筹，协调县级部门的资料收集、成果验收等；1次会议：由镇（乡、街道办）人民政府组织镇、村领导干部、村民（或村民代表）召开会议，对该项工作的总体要求和工作分工做出部署；1级宣传：由村级领导组织召开全体村民、企业业主大会，征求意见供后期工作开展提供思路。

资料收集：资料收集应涵盖自然资源、住建、统计、发改、环保、旅游、乡镇等各级部门，资料收集过程中应明确资料来源及资料内容。在实际工作中常遇到一边编制规划一边补充资料的情况，增加了较大的工作量。由于测绘、统计数据的涉密性，技术单位应提前做好保密协议签署、数据保密的相关工作。

现状调查：现状调查要全面涵盖人口、经济水平、土地利用、产业发展、公服设施配备、基础设施状况、居住条件、环境卫生、民意诉求、重要规划、周边发展态势、区内重大项目规划等。人口、经济以统计部门数据为准，土地利用数据来源于最新三调成果，产业发展通过资料收集和实地调查问询，公服、基础设施、居住条件、环境卫生通过实地调查统计，民意诉求通过入户调查记录综合分析所得，重要规划、周边发展等可通过上级部门收集资料和相关规划中得出。其中，入户调查对象的选取应具有地域分布、家庭类型的代表性，入户调查数量以总户数20%为宜，村域区片差异性较大的适当增加比例。

村规划调查表样式

4.2区别村庄类型，找出发展短板，明确发展需求

结合实地调查数据分析村域发展短板，汇总多方意见、明确发展需求是规划编制的必须步骤。从现状问题出发，通过解决问题寻求村庄长远健康发展乃规划之意义所在。当前农村面临诸多问题，多表现在人口外流、交通受限、基础设施配套不全、土地利用集约节约程度低、产业经济发展落后。通过现状调查数据的分析整理，立足于民众的诉求和区域发展的态势，可主要从以下几方面入手去探寻村庄发展短板，为下一步规划指引出方向。

①人口：从户籍人口和常住人口的变化趋势分析村庄人口活力，结合产业现状和经济水平分析原因；②交通设施：从对外道路、村主干道、组（社）道路、入户道路的道路水平和通达程度进行分析；③人居环境及基础设施：结合人居环境整治三年行动方案要求，弥补不足，找出提升方向，结合区域建筑风格，提出人居环境风貌整治的方案；④土地利用：重点从村内土地利用结构、人均耕地保护、人均建设用地水平、土地耕作条件、土地整治空间、规划期内土地利用需求进行分析，找出土地利用的瓶颈和解决方案；⑤产业发展：从现有产业发展数量、规模、产值、解决就业人口等分析产业发展的类型，现有产业发展的局限因素，结合未来大区域的发展趋势寻求新的突破。

4.3精准定位，提出思路

准确的发展定位和发展思路是规划成果的精髓。党的十九大以来，党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出一系列重大部署，出台一系列政策举措。每年度中央1号文件都以关注三农为主要内容，显示出国家对乡村振兴的高度重视，其中提出很多政策趋势，与村庄发展规划息息相关。村庄规划需要发展的眼光，结合宏观政策和区域优劣势分析才能准确提出发展定位。避免千村一品，不照抄照搬。发展定位要根据村域文化、自然资源、发展优势、政策导向，区别村庄类型，分析村庄在区域环境中发挥的独特优势和具备条件，从农业产业化、乡村旅游、城郊融合等多角度分析，提炼出精准的定位，并用简单惊艳的语言将其表达。

如川北某藏族乡几村连片，因地处旅游环线，属九寨沟、黄龙景区辐射区，生态环境极好，民族文化留存完好，紧邻大熊猫国家公园规划区，高山生态农业发展具备条件，是城市人群自驾休闲康养的好去处，则定位其为“藏韵康养小镇”；川中某村位于城市近郊，农业发展基础较好，自然条件优越，具备发展近郊旅游农事体验的优越条件，可定位为“城市近郊农旅发展示范区”。

在精准定位的基础上，描绘出了一张美丽的梦想蓝图，要将其实现，则是规划编制要解决的第二个问题。乡村要振兴需要产业发展的带动，在全国城乡一体化发展过程中已经有很多成熟的案例，规划编制中可参照类似地区发展经验和实际条件提出发展思路，既有成熟的发展套路又符合村庄实际的可以参考，但也要因地制宜，提出独特的发展思路。如在乡村近郊旅游发展的规划中，应充分考虑旅游客源、交通、消费习惯的地区差异性，农业产业化发展过程中应充分考虑自然条件的差异性。

4.4详细规划，重视保障

详细完整的规划内容和保障措施是规划的躯干。在规划编制中，在规划定位的指引下，将人口、土地利用、产业发展、公共服务设施、基础设施、村庄建设等社会经济多方面进行科学合理规划。规划要从解决基础的、紧迫的问题入手，结合重大项目实施，确保规划落地，避免以往村庄规划的“假、大、空”，重点落实各项规划指标：

优化农村生产、生活、生态空间布局、优化土地利用结构。农村空心化越来越明显，全面调查村内闲置、低效集体建设用地，通过土地整治达到农村建设用地高效利用和农用地规模的稳定、提升。在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目[3]。结合乡村振兴战略，根据需要做好产业用地的合理布局；

结合村庄建设和产业发展需求做好建设用地规模控制、科学布局新增建设用地并提出用地强度要求。在居住自然条件较差、地质灾害区搬迁、农民有意愿集中居住的地区、产业发展区要依据调查数据、落实村庄建设选址，充分掌握用地需求，做到规划落地，对村内发展选址未定的留白处理。产业用地的规划遵从国家政策，农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业，这从一定层面可以解决建设用地需求的难题；

提出产业发展布局和思路。产业发展要具有可操作性，从自身优势、市场潜力、发展基础、配套设施、政策指引等进行分析。发展思路要做到发挥优势、弥补短板；

提出人居环境整治方案。人居环境的提升将会是规划落实后的直接体现，现在很多行政村已经有过新农村建设的经验。规划中多听取各级领导的指导思想和关切。在房屋布局、户型结构、外墙风貌、景观打造等都要提出符合地方实际且经济可靠的方案。

提出规划保障措施。具体实施方能体现规划的价值，提出切实可行的保障措施尤为重要。规划保障措施通常涵盖三个维度：组织管理、资金来源、制度保障。结合新农村发展的趋势，将建设用地管控、永久基本农田管控、生态环境保护纳入，在组织管理中要重点引入村民自治，拟定村规民约。

4.5多规合一，上下衔接

多规合一是规划的血脉。现阶段的村庄规划大多都先于上级国土空间规划编制而开展，或与上级国土空间规划同步编制。从客观上村庄规划成果应与上级国土空间规划保持一致，与上位规划保持协调。编制过程中，重点要在耕地与基本农田保护、生态保护、区位分析、区位发展方向、重大项目落实上与上位规划保持密切衔接。因此，在规划编制过程中，反复调整在所难免，也导致技术工作量的多次增加。

结语：现阶段的村庄规划是空间规划体系和乡村振兴的切实要求，明确规划目标要求、梳理技术要点难点、科学有序编制尤为重要，编制技术单位应充分发挥其专业性编制出实用性的规划，为区域社会经济发展、乡村振兴大业献计献策，发挥积极作用。