摘  要：城镇低效用地再开发是土地利用方式和经济发展方式转变的内在要求和有力抓手。本文结合遂宁市安居区城镇低效用地再开发规划编制的实际经历，浅谈城镇低效用地再开发工作中的重点与难点。

关键词：城镇低效用地、规划、难点

随着社会经济的发展，土地开发利用的不断深入，土地资源的供需矛盾制约了城镇化进程。为了优化城镇土地利用空间布局，改善城镇生活居住环境和公益基础设施，盘活建设用地存量，提高土地节约集约用水平，缓解城市发展供地矛盾，根据《国土资源部办公厅关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资厅发〔2017〕47号）（以下简称指导意见）、《四川省国土资源厅转发国土资源部办公厅关于印发<城镇低效用地再开发规划编制要求>的通知》（川国土资厅〔2018〕28号）等文件精神，开展城镇低效用地再开发规划编制的试点工作。

结合安居区实际，针对城镇低效用地再开发规划的工作思路及重点难点提出思考建议。

1 城镇低效用地内涵及类型

1.1 城镇低效用地内涵

根据《指导意见》规定，城镇低效用地是指第二次全国土地调查已确定为建设用地中的权属清晰、不存在争议和法律纠纷，但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。 

1.2 城镇低效用地类型

地方政府根据自身实际的不同进行城镇低效用地认定。城镇低效用地类型源于2008年，广东省进行了城镇低效用地再开发试点，提出了大力推动“三旧（旧城镇、旧村庄、旧厂矿）”改造，根据《指导意见》，结合安居区实际，将城镇低效用地认定标准界定为以下四类。

（1）旧城镇：主要表现为利用粗放、土地利用低下、不符合城乡规划及消防要求、配套设施落后、修建年代久远、房屋质量存在安全隐患、环境脏乱差的各类用地；生产效益低、目前已关闭的低效商业用地。

（2）旧村庄：主要是位于县城周围的村庄，建筑为1-2层，修建年代久远、房屋质量存在安全隐患、环境脏乱差的现有居民用地。

（3）旧厂矿：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地、土地利用强度、投入产出明显低于建设用地控制标准的工业用地，采用定量评价的方法确定。

（4）其他：城镇建设范围内有建设迹象但未确定实际使用用途的空闲地等。

2 城镇低效用地再开发规划的重点与难点

2.1 城镇低效用地的调查认定

（1) 明确城镇低效用地批而未用土地、闲置土地三者的区别

在城镇低效用地调查认定过程中，容易与批而未供土地、闲置土地混淆，造成数据统计的失真，各项工作重复统计数据。因此，认清其概念和内涵是这项工作的重要基础。

城镇低效用地是指第二次全国土地调查已确定为建设用地中的权属清晰、不存在争议和法律纠纷，但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇建设用地，属于城镇存量建设用地的一种。而城镇存量建设用地包括批而未供土地、闲置土地、低效用地三大类。

批而未供土地是指已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

根据自然资源部在2011年12月公布的《闲置土地处置办法（修订草案）》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

因此低效用地、批而未供土地、闲置土地三者之间是平行关系而不是包含关系，在进行城镇低效用地认定时要注意三者之前的区别。

（2) 明晰低效用地权属关系

通过调查分析，该区城镇低效用地大多集中在老城区，散布于不同的土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，土地权属关系错综复杂，土地产权不明晰等问题普遍存在。一些低效用地属历史遗留产物，再开发过程中涉及的矛盾比较突出，一些老企业，要对土地进行再开发利用，需要解决企业资产处置、债务清偿、职工安置等诸多棘手问题，处置难度很大，对土地再开发利用的进程造成显著制约。

因此在对城镇低效用地进行认定时，必须调查清楚权属，包括有无土地使用证及使用证面积与实际面积是否相符，避免对土地再开发造成影响。

（3) 低效工矿仓储用地的认定

旧厂矿是指国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地、土地利用强度、投入产出明显低于建设用地控制标准的工业用地。应采取定性与定量结合的方式进行认定。

在认定过程中，不仅要考虑到土地利用强度、地均固定资产投资等因素，还应结合年均税收变化情况等要素。同时还应根据产业的不同制定不同的标准，例如仓储用地与工业用地之间的土地利用强度标准就有明显区别，所以在进行认定时要综合考虑，不能“一刀切”，科学客观地进行认定。

（4) 低效用地原因分析

低效利用只是用地状况的一个外在表现，究其低效成因才有利于城镇土地的集约利用与高效管理。因此在每一宗疑似低效用地的调查认定过程中，要找出其中最关键的因素，如停产停业、规划选址新建、建筑危旧、规划用途改变、旧城改造规划等多种原因。这方便于城镇土地管理者对每宗土地情况的直观掌握，也有利于再开发利用的优先取舍。在土地利用规划和管理活动中吸取经验、规避低效利用。

2.2 城镇低效用地再开发规划

（1) 城市（镇）规划成果仍不完善

城镇规划成果作为城镇低效用地再开发了利用的重要基础，但中心城区控制性详细规划尚在修改完善中、乡镇基本没有编制控制性详细规划、总体规划编制的编制时间较早，在城镇低效用地再开发利用规划中仅可作一般参考，更多需要和土地权利人和相关部门征求意见。

（2) 城镇低效用地再开发模式单一

试点项目区近期已实施或有实施计划的城镇低效用地再开发项目基本由政府主导，地块来源主要集中在历史遗留的集体建设用地上，通过土地征收再进行开发利用。虽然试点政策中提出了鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发、引导农村集体经济组织开展低效用地再开发、鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发，但至今尚无操作实例。其原因在于激励政策措施不够完善，在土地取得、用途认定、价款缴纳等方面缺少更加实惠的鼓励政策，导致各方参与积极性不高， 社会资本“ 望而却步”，原国有土地使用权人难以自主进行。

（3) 城镇低效用地再开发成本高、周期长

再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，涉及到拆迁补偿、安置、建设的成本较高，开发周期较长，需要强有力的资金保障。一般来说，由于社会经济水平发展不平衡，各地对推动低效用地再开发的积极性差异较大。以四川省为参考，经济发展较好的成都市，土地价值较高，低效用地再开发动力足，无论是社会资本还是原土地权利人参与再开发的投资意愿较强；而在经济欠发达地区，土地价值相对较低，但推动低效用地再开发成本偏高，社会资本和原土地权利人参与再开发的投资意愿不强，同时，政府改造开发的积极性通常取决于改造后预期社会、经济收益的高低，在经济发展水平较为滞后的地方或经济不景气时，地方政府改造开发的积极性不强。安居区则属于后者，经济增长的质量效益不高，支撑产业以传统农业和新兴工业为主，且多处产业链低端，经济发展相对滞后，财政收入有限，政府投资能力受限，城镇低效用地的再开发的进程必将受到影响。

（4) 城镇低效用地预期收益低

由于部分城镇低效用地分布零散，不宜大规模集中改造利用。规划实施的再开发项目中，“单摆独搁”的现象不少，难以形成规模集聚的联动效益。同时，由于项目体量较小，预期对周边区域的带动效益有限。

（5) 工业用地再开发存在政策门槛

在实施“退二进三”过程中，部分工业企业希望拆除原有建筑物按照新用途自主进行改造或与市场主体共同进行改造开发。但按照现行政策规定，很大部分工业用地改变用途必须由政府依法收回土地使用权后重新出让，不得由原土地使用权人自行进行商业开发。由于政府补偿后收回土地使用权重新出让，则往往面临企业诉求过高，难以达成收回协议。重新出让的方式不能保证原土地使用权人能继续获得新的土地使用权，使其被排除在改造开发的利益分配之外，因而其改造开发的积极性大为降低。 

3 结论

当前城镇化建设进程较快，城建建设用地十分紧缺，要满足人民群众对买好生活的向往需要土地的保障，在这种情况下，通过盘活城镇低效用地可以有效的缓解城镇建设过程中用地紧张的问题。通过对城镇低效用地进行再开发，可以增加城镇建设用地指标，加快推进城中村及废弃企业的改造，不仅实现了土地资源的集约和节约利用，而且实现了城镇环境的改善，这为城镇化建设进程的发展起到了积极的促进作用。同时，相关政策制定应逐步完善、保障措施应同步匹配，以促进该项工作取得实效。