一、背景

2014年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，要求各地区、各有关部门进一步加大棚户区改造工作力度，力争超额完成2014年目标任务，并提前谋划2015年至2017年棚户区改造工作。

  2014年，成都市制定《棚户区改造专项工作方案》，明确提出到2017年,计划完成棚户区改造约10万户,改造住房面积600余万平方米，在未来五年之内，基本消除棚户区。

从长期来看，政府的房地产宏观调控从以贷款利率、营业税、首付调整、首套房标准等为代表的需求调控政策向以棚户区改造、住房保障体系建设为重点的供给调控政策转变。

二、模拟搬迁内容、特征

在成都市这几年的棚户区改造实践过程中，结合国有土地房屋征收办法规定，充分尊重被征收居民意愿及市场规则，坚持阳光操作，探索出“模拟搬迁”的棚户区改造模式。

模拟搬迁是指征收部门根据城市规划和房屋征收年度计划等有关规定，就城市房屋搬迁补偿安置事宜与被征收居民协商并签订模拟搬迁协议的活动。主要特征是：被征收居民同意搬迁改造签字率达标，即可启动模拟搬迁；在规定时间内，模拟搬迁协议签约率达标模拟搬迁即转为房屋征收，模拟搬迁协议转为征收补偿协议；反之，模拟搬迁自行终止。

根据该模式，被征收居民自愿申请改造达标是模拟搬迁启动的基本前提；居民与征收部门签订模拟搬迁协议达标是模拟搬迁生效的根本条件。模拟搬迁充分体现的被征收居民的意愿，避免了野蛮拆迁等不合理现象。

三、模拟搬迁具体程序

根据2012年成都市城乡房产管理局制定的《关于在房屋征收中做好模拟搬迁工作的指导意见》的通知，模拟搬迁的具体程序如下：

1、项目启动。房屋征收部门根据房屋征收年度计划，按照项目实施步骤和进度安排向征收主体（市、区（市）县政府）提出启动模拟搬迁的申请。

2、发布公告。 征收主体同意启动后，由房屋征收部门在改造范围内发布模拟搬迁公告，公布模拟搬迁实施单位、模拟搬迁期限、改造范围、启动条件、工作步骤等相关事项。

3、登记调查。房屋征收部门对居民的改造意愿进行调查，并对改造范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积、附着物等情况组织调查登记。调查登记结果和改造意愿调查结果应当及时公布，改造范围内居民对结果有异议的，可在规定的时间内以书面方式向房屋征收部门提出。同意改造户数未达到改造范围内总户数95%的，房屋征收部门应当终止模拟搬迁。

4、初次评估。同意改造户数达到改造范围内总户数95%的，房屋征收部门应当组织改造范围内居民通过协商或抽签、摇号等方式确定房地产价格评估机构，对安置房屋及改造范围内房屋进行初次评估。

5、方案征询。房屋征收部门应当根据调查登记和评估结果拟定模拟搬迁补偿方案并公布，征求公众意见，改造范围内95%以上户数认为模拟搬迁补偿方案不符合《征收条例》规定的，房屋征收部门应当组织由居民和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。模拟搬迁补偿方案主要包含项目范围，补偿协议签约期限，安置补偿方式，安置房源，相关政策性补偿、补助、补贴等。

6、签订协议。模拟搬迁期限内，签订模拟搬迁协议的户数达到改造范围内总户数95%的，房屋征收部门可向征收主体申请做出房屋征收决定，模拟搬迁补偿方案即作为征收补偿方案，模拟搬迁协议生效并与征收补偿协议具有同等效力。

签订模拟搬迁协议的户数达到100%的，当事人双方应当按照约定履行协议，不再做出房屋征收决定；签订模拟搬迁协议的户数不足95%的，终止模拟搬迁。

四、模拟搬迁的优势

1、体现了 “以人为本”的征收理念

在棚户区改造中，信访、强制拆迁等问题不仅影响了城市的旧城改造进程，降低政府公信力，也会引起一系列的社会问题。“模拟搬迁”这种模式转变了人们对征收拆迁工作的传统认识，改变了政府单向主导拆迁方式，加大了政府与居民的双向沟通协调，基于政府与居民双方完全平等民事主体基础上，后者自愿签订模拟搬迁补偿协议，增强了居民主人翁意识，能够很好维护绝大多数居民的权益。

2、有利于加快征收进程

模拟搬迁各项程序中，都离不开居民的意愿及支持，模拟搬迁模式充分保障了居民的知情权、参与权和监督权，容易得到群众支持和拥护，减轻征收阻力。征收部门的工作重心放在模拟搬迁中的摸底调查，改造意愿调查，以及协议签约率的登记调查等工作中，确保各类问题均能在模拟搬迁阶段得以解决，只有两个“95%”签字率达成前提下，征收才能启动，减少拆迁矛盾，有助于缩短征收周期。

正因为模拟搬迁发挥的显著优势，成都市先后成功的启动了锦江区南光宿舍片区、内燃机总厂生活区、曹家巷生活区模拟搬迁项目，产生较好的社会效益。以成华区为例，2015年上半年该区已先后启动了11个“棚改”项目，占全年目标数的59%，涉及改造户数1580户、面积约10万平方米，投资约21.1亿元。其中成华区东站平房（二仙桥西北1路1号、2路1号）棚户区改造模拟搬迁项目，该项目共计82户住户仅用一天时间就全部完成模拟签约工作，模拟签约率达到100%，正式进入征收阶段，刷新了成都市成华区的“棚改速度”。目前模拟搬迁模式在四川省内推广，省外嘉兴、邯郸、芜湖、昆明等城市也借鉴了成都经验。 

五、模拟搬迁房屋评估与征收评估异同

从模拟搬迁程序中可以看出，房地产价格评估机构起到非常重要的作用，很大程度影响到搬迁补偿协议的签约率能否达标，甚至关系到模拟搬迁的成败。在实践中，模拟搬迁房屋评估与征收房屋评估在评估程序及报告写作上有一些区别。

相同点：

1、房地产价格评估机构的选定方法相同，均由被征收居民通过协商、抽签、摇号产生。

2、评估范围相同，均为被征收房屋价值，如有必要，对房屋装修、停产停业损失、附着物进行单独评估。

3、价格公示，评估价格均需现场公示并做解释工作。

不同点:

1、委托主体不同，征收房屋评估委托主体一般是房屋征收部门。而模拟搬迁房屋评估的委托主体通常是征收主体确定的事业单位或国有企业，如成华区危房改造开发办公室，成都市锦江区房屋管理服务中心等。

2、评估机构进入阶段不同，征收房屋评估中，房地产价格评估机构是在征收补偿方案制定好并公布后，由被征收人确定评估机构。模拟搬迁里，同意改造户数达到改造范围内总户数95%的，房屋征收部门才组织改造范围内居民协商确定房地产价格评估机构，最后是制定和公布搬迁补偿协议。

3、评估依据不同

征收房屋评估依据有《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》。模拟搬迁严格意义上说并不是房屋征收，如果搬迁补偿协议签约率不达标，那么模拟搬迁自行失败，前期所有调查、评估等工作作废，相反，签约率达标，房屋征收部门可向征收主体申请做出房屋征收决定，模拟搬迁补偿方案即作为征收补偿方案，模拟搬迁协议生效并与征收补偿协议具有同等效力。另外在模拟搬迁转变征收之前，在模拟搬迁公告、搬迁补偿协议里未标明“征收”字样，因此模拟搬迁房屋评估依据只有《房地产估价规范》等国家标准。

4、价值时点、估价目的表述不同

征收房屋评估以征收公告之日为准，被征收房屋价值评估目的：“房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值。”模拟搬迁房屋评估以模拟搬迁公告之日为准，被搬迁房屋价值评估目的：“房屋搬迁部门与被搬迁人确定被搬迁房屋价值的补偿提供依据，评估被搬迁房屋的价值。”

5、报告类型不同

根据房屋征收部门的委托，房地产价格评估机构需提供整体报告和分户报告。而根据模拟搬迁实践来看，多数项目提供房屋分类报告即可。估价对象根据区位、用途、建造结构、楼层等进行分类，分别给出评估单价。

六、模拟搬迁的局限性

模拟搬迁是成都加快棚户区改造探索出的新型模式，这几年实践来看，效果是显著的，但也具有一定局限性。

1、缺乏法律支撑。一方面没有法律依据。房屋征收依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等征收法规政策；模拟搬迁其实不完全符合国家房屋征收相关法律，属于成都当地创新实践，没有专门的法律法规可循，仅有成都市制定的部门规章，法律效力太低。另一方面协议是有条件的生效。在城市房屋征收中，被征收人与房屋征收部门签订补偿安置协议后，该协议立即生效；在模拟搬迁中，整个项目居民签约率达标，所签协议才正式生效，否则这个协议只是“模拟”，不具备法律效力，如果出现毁约纠纷，难以找个好的解决办法。因此，本文建议国家可以出台专门的模拟搬迁指导规范，这样可以解决模拟搬迁的合法问题，更好的与房屋征收工作衔接，服务棚户区改造。   

2、利益保障问题，比如，模拟搬迁协议签约率达到95%，模拟搬迁可转为房屋征收，那么余下5%的被征收居民权益如何保障，征收主体是否必须申请强制拆迁。如果签约率只达到90%，10%的居民不签约，导则模拟搬迁的终止，这就伤害了90%的居民的利益，容易引发被征收居民内部的矛盾分化。因此，模拟搬迁要充分考虑不同群体的理性诉求，妥善解决贫困居民的住房困难，合理制定补偿安置方案，重点保障贫困居民的住房安置。