摘要：在《土地管理法》长期“禁锢”下，集体土地流转制度迟迟未能建立，集体土地流转市场未赋予合法地位，集体土地估价成为估价师案前最猛烈的毒药。2005年，在改革先驱城市的引领下，东莞市出台《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》〔（2005年9月2日市政府令第80号发布，自2005年10月1日起施行）〕，为集体土地估价提供了更直接有效的思路。

关键词：集体 建设用地 评估

长期以来，我国的集体土地制度表现出异常复杂性与不稳定性，就连《物权法》也只能对其进行模糊规定。关于集体土地制度的内容就只能通过《土地管理法》及各地的管理办法来理解了。集体建设用地，主要分三类，乡镇企业建设用地、乡村公益建设用地及村民住宅用地（又称宅基地）。对以上三种建设用地流转，国家法律作了严格的限制。随着经济的发展，这种限制已不符合现有农村经济的发展，各地政府都出台了允许集体建设用地流转的规定。2005年，东莞市制定了《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》（以下简称“东府令第80号”），该办法的实施，为加快资金融通、促进农村经济发展、盘活存量集体建设用地，推进“三旧”改造提供了法律基础，也为我们集体建设用地使用权评估提供更为直接的估价思路。

一、集体建设用地使用权概述

关于集体建设用地使用权的规定，《土地管理法》仅作了简要而含蓄的规定，既不全面，又不具体，仅靠《土地管理法》根本无法解决现实中存在的各种纷杂繁乱不可理喻的经济问题。真正解决了一些问题的是其它专项法律和规定。

（一）乡镇企业建设用地使用权

乡镇企业建设用地是指经审批由农村集体经济组织通过投资的方式，向从事非农生产经营的乡镇企业提供的集体建设用地使用权。其主体通常有两种类，一是农村集体经济组织独资兴办的乡镇企业；二是农村集体经济组织以联营、土地使用权入股等方式与其他单位或个人共同举办的企业。其中，如果共同举办的企业属于非法人联营企业的，土地使用权仍由集体经济组织享有。非本农村集体经济组织投资设立的企业，不得申请，也不得继受乡镇企业建设用地使用权。乡镇企业建设用地使用权不得单独抵押，只可与地上建筑物一同抵押，抵押权实现后，未经审批，集体所有权性质与用地条件均不变。换句话说，抵押权实现后，可以由本集体经济组织投资的法人企业成为继受单位，集体所有权性质不变，或由集体经济组织以外的单位或个人成为继受单位，但须将土地使用权国有化。此类土地的用途为非农生产经营性活动，至于何为生产经营性活动，着实费解。

（二）乡村公益建设用地使用权

乡村公益建设用地使用权是指依法审批由农村集体经济组织或其依法设立的公益性组织所享有用于本集体经济组织内部公益事业的集体土地使用权。乡会公益建设用地可用于乡村公共设施和公益事业，包括乡村行政办公、文体科卫教、乡村道路、基础设施用地。由于乡村公益建设用地的权能仅有占有权与使用权，故在各类经济活动中，较少人“打其注意”。然而，在笔者的从业经历中，曾遇某村委将其办公大楼用于抵押贷款，且房管部门竟为其办理抵押登记。且不知这是何解？

（三）宅基地使用权

《物权法》将宅基地使用权列为用益物权的一种，与建设用地使用权、土地承包经营权及地役权等具有同等地位。本文叙述方便，暂按以住的思路，将其放在集体建设用地使用权中进行讨论。

宅基地使用权是指经依法批准由农村集体经济组织无偿分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限的集体土地使用权。《物权法》规定，宅基地的权能仅为占有与使用。而《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明《土地管理法》默认宅基地使用权权能还包括有限的收益与处分权，目的是缓解农村住房供需矛盾，减少耕地占用。有了这一饮鸩止渴的规定，在实践中便演变出宅基地与其地上建筑物可用于出租或转让予本村村民的认识及传统。如今，此传统在东莞将发扬光大，继受人由原来的本村村民又扩大为本市户籍居（村）民。此外，《土地管理法》及其它相关法律法规规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积受一定的限制，闲置、坍塌两年以上未恢复使用的宅基地，应由集体无偿收回。然而，这些规定如今都成了摆设。

目前东莞市的宅基地的现状是，一户村民可以购买多处宅基地，面积是否超标只有在办证时才有人在乎。宅基地及其地上建筑物可用于抵押、转让，空置多年的宅基地既不允许新建住宅，又不收归集体，可谓乱象百出，造成这些现象的原因，是执法不严，还是民不守法，或是法不合时？

二、《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》的突破性规定

（一）流转的形式与前提

流转的形式包括出让、出租、转让、转租及抵押等。

流转的前提是符合土地利用总体规划、村镇规划，权属合法、界址清楚、未被司法机关、行政机关限制权利。

（二）土地的用途及最高年限

集体经济组织可以土地所有者的身份，由其村委会作为行使所有者的代表，将集体土地让予土地使用者，并向土地使用者收取地价款。土地用途包括工矿仓储、商服用地、公共建筑用地、交通运输用地、综合用地及其它用地。出让最高年限与国有土地使用权相同。

集体建设用地的流转，最大程度学习了国有土地的法律体系，唯独有一点明令禁止，即通过出让、转让、出租等方式流转的集体建设用地，不得用于商品住宅开发。用于商品住宅开发的，必先依法征为国有，这一规定也表明了政府在任何地方都绝不为小产权房转正的决心。

“东府令第80号”第七条规定，村民住宅用地使用权不得流转，因转让、出租和抵押地上建筑物的、其他附着物而导致宅基地使用权流转的除外。即，单独宅基地不得以任何形式流转，但可与地上建筑物一同流转，流转时应当完善出让手续，出让年限为七十年。这一规定，为我们评估私宅抵押价格时，提供发力的“支点”。

（三）流转管理

“东府令第80号”第十二条规定，市国土资源部门负责行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督。规划、财政、农业、审计等部门在各自职责范围内配合流转管理工作。此外，“东府令第80号”第十七条规定，集体建设用地使用权不实行公开交易，市国土资源部门不得为其办理产权变更登记与他项权利登记手续。

（四）土地增值收益

“东府令第80号”第三十八条规定，集体建设用地使用权转让发生增值的，参照有国有土地增值税的征收标准，向市人民政府缴纳有关土地增值收益。

土地增值收益的征收是否合理？从规定中看出，土地增值收益征收的对象是土地增值部分。笔者认为，土地的增值是主要由于市政府的对公共设施、基础设施的投入引致的，所以增值收益归政府所有。这种做法合情合理。同时也提醒我们，集体经济组织对土地的开发成本，仅限于宗地内，而宗地外的开发成本，一般由市政工程完成，这在采用成本逼近法时需特别注意。

三、“东府令第80号”对评估方法的影响

（一）市场比较法

以往的法律法规对集体建设用地使用权的交易是禁止或限制的，这种长期的抑制，阻碍了集体土地市场的形成。因此，在估价时无法采用市场比较法进行。如今，随着“东府令第80号”的颁布，情况发生了天翻地覆的变化，不但各种用途的集体建设用地可以出让、出租、转让及抵押等方式进行流转，且当局还要求这些交易必须公开，不进行公开交易的不得办理产权变更登记和他项权利登记手续。这就使得市场比较法评估地价成为可能。

然而，市场比较法的运用并非一帆风顺。东莞市国土资源局对这些交易公开程度似乎不够重视。国有土地使用权的交易，不管是一级市场还是二级市场，不管是交易预告还是交易结果公告，都是那么的公开透明，数据易得。而集体建设用地的交易，只能在比较隐蔽的地方看到两三年前的挂牌公告，交易结果一无所知。当中缘由令人寻味。“东府令第80号”实施已十年，按常理应该形成了大量的交易数据，市场也应变得成熟了。而现实中，这一市场仍然十分神秘。

（二）收益法

“东府令第80号”规定了各种用途的土地出让最高年限，出让或转让时均进行公开交易，签订合同，约定的具体土地使用年限。这就解决了收益法中收益年限的问题。此外，由于土地使用者真正关注的是土地产生的效益，而不是土地使用权性质或来源。所以，其它参数及操作方法，与评估国有土地使用权的方法类似。收益法在这一领域大有可为。

（三）成本法

评估国有土地使用权时，我们常用的成本法公式是：

国有土地使用权成本价格=土地取得费用+土地开发费用+相关税费+利息+利润+土地增值收益。

那么集体土地使用权价格的成本法公式也是如此吗？未必。

1、土地取得费用。上述公式中，在通过征地方式取得土地的情形下，土地取得费用应当包括征地补偿费、安置补助费、附着物及青苗补偿费。这些费用，对于国家来说，是取得土地的显性成本。而集体自己“征”自己的土地也需支付这些费用，只是表现形式不同而已。当集体自行经营这块土地时，上述费用就以隐性成本的形式出现，当集体让渡这块土地时，上述费用便以显性成本的形式出现，所以，不管是国有还是集体，这两者的土地取得成本是等值的。

2、相关税费。耕地占用税、耕地开垦费、新菜地开发基金、征地管理费、新增建设用地有偿使用费的征收，不管是国有建设用地使用权，还是集体建设用地使用权，都不可避免。因此，这部分也是等值的。

3、土地开发费用。集体经济组织并没有为土地的一级开发付出成本，因此，土地开发费用仅限地宗地内的开发费用。

4、土地增值收益。土地增值收益是指由于土地用地条件的改变或由于追加投资而产生的价值增加额。集体建设用地使用权的用地条件，必须符合土地利用总体规划，由规划局批准。集体经济组织并没有改变用地条件的可能，所以用地条件带来的土地增值收益为0。另外，集体建设用地出让以前，并未对土地进行开发投资，因此，追加投资所带来的土地增值收益也为0。当然，受让人追加投资使土地发生增值的，出让年限届满，这部分增值归集体所有，因为级差地租Ⅱ归土地所有者，这时公式还应加入土地开发成本。

因此，集体建设用地土地使用权成本价格=土地取得成本+相关税费+宗地内开发费用+利息+利润。

四、总结

集体建设用地使用权市场是一个长期受压抑与扭曲的市场，以往对其采用先求“国有”再求“集体”的思路，而“国有”到“集体”的“距离”到底有多远，仁者见仁，智者见智。本文从“东府令第80号”出发，分析东莞集体建设用地使用权利用及管理现状，探索从“集体”到“集体”的评估思路。