摘要：长期以来，我国农村地区正规金融无法满足农户贷款需求，严重制约了农地现代化经营和农村经济发展。土地承包经营权作为农民的重要财产，也因为法律政策限制一直无法抵押融资。为了实现农村土地的流转和抵押权，我国于2008年开始在部分地区试点农村土地抵押贷款。本文对近五年农村金融和农地承包经营权抵押贷款相关文献进行综述，指出我国土地承包经营权抵押的重大意义，总结抵押面临的问题，介绍主要试点地区的经验与不足，并提出完善我国土地承包经营权抵押的建议，包括修改法律法规，完善农村社会保障制度，加快土地流转市场建设，有效地防范抵押风险等。最后，提出需要在该领域进一步研究的问题。

关键词：土地承包经营权；抵押贷款；文献综述

农村金融问题一直是我国农村经济发展的“瓶颈”，农村金融制度对大多数农户存在信贷约束，正规金融制度无法满足农户的贷款需求，直接制约农村二三产业的发展。党的十七届三中全会做出了“关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”，该“决定”中“建立现代农村金融制度”章节除了提出要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策外，还提及“建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围”。2008年10月，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，开始在辽宁省、湖北省、山东省等9个省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。农地承包经营权抵押贷款是创新产品之一。本文对近五年农村金融和农地承包经营权抵押贷款相关文献进行综述，重点包括我国土地承包经营权抵押面临的难题及如何化解这些难题。

1、土地承包经营权抵押的概念界定

土地承包经营权是指农村集体经济组织的农户及其他单位依法对农地享有的占有、使用与收益的权利。土地承包经营权抵押贷款就是以农户或者企业（含土地合作社、土地股份经营公司）所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款，包括农村承包土地抵押和农村宅基地抵押。其法律性质是将农地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权依法处分该农地承包经营权。

2、我国土地承包经营权抵押面临的问题

我国农村土地产权方面仍然存在土地承包经营权确权颁证不完全、土地用益物权不确定、抵押权缺失等一系列问题，现行多部法律均明文规定中国的农村土地承包权和农村宅基地使用权不能抵押。土地承包经营权抵押面临的难题集中体现在以下几个方面。

（1）相关法律的禁止

土地承包经营权的抵押与我国相关法律冲突。《农村土地承包经营法》32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。《农村土地承包经营法》和《物权法》均未做出允许土地承包经营权可以抵押的规定，而《担保法》第37条规定：“下列财产不得抵押：(A)土地所有权；(B)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”，直接禁止农地承包经营权的抵押。但是，根据《农村土地承包经营法》第49条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。此外，“四荒地”的土地使用权及林地承包经营权也可以抵押。

（2）农民缺少社会保障

目前，我国农村地区缺少对农民的生存保障、就业保障和养老保障等社会保障，土地是农民的命根子，家里留着“一亩三分地”就能生存下去。许多农民依附于土地，通过种植粮食、蔬菜等维持生存。据人力资源和社会保障部发布的中国2011年人力社保事业发展统计公报，截至2011年，我国农民工数量达2.5亿人，其中外出农民工约1.6亿人。而农民工参加养老、医疗保险的人数只有4000多万人。农民工失业后失去社会保障，又难以在城里生活下去，还是要回到农村生活。

在缺少相应社会保障的情况下，农民抵押土地面临着巨大的风险。农民一旦经营失败，银行就会将农地流转出去，农户便丧失了农地的使用权，失去生活保障，可能会带来严重的社会问题。

（3）政府尚未完善农地承包经营权抵押的制度规范

首先，农村地区的流转制度和估价机制不健全。邹芸认为，我国土地价值评估制度存在的问题是：一是流转中介交易服务市场不发达；二是缺少权威的土地价值评估机构；三是土地抵押价值认定标准未程序化、成文化。其次，金融机构尚未建立农地承包经营权抵押的具体操作办法。据刘璐筠和冯宗容对350位金融机构从业人员的问卷调查，制约因素集中在三方面操作：一是操作，土地承包经营权抵押缺少法律依据，也没有成熟的模式可以借鉴，银行没有统一的操作规范；二是“风险”，66 57%的人认为农村种养殖业经营风险大，贷款风险不易控制；三是“土地处置”，79 71%的人认为如果金融机构取得了土地承包经营权，金融机构不能自己经营土地，如何处置是关键问题。此外，孙丽丽，陈兴中，李富忠认为农村土地产权不明晰，由于没有产权也就不能完全处分土地，而抵押权属于处分权的一种，这也就直接制约了土地承包经营权的抵押。

3、土地承包经营权抵押的意义及可行性

农村土地蕴藏着巨大的“沉睡资本”，激活这“沉睡资本”能够极大地促进农村经济的发展。董晓林认为现行农村金融制度对大多数农户存在信贷约束，不能满足低收入人群的信贷需求。银行在放贷时也会将低收入人群排除在外，低收入者想要通过贷款经营生意存在困难，而满足农民的贷款需求，能够使得农民的创业发展获得相当部分的融资贷款以及将大量的农村劳动力从土地中释放出来。刘贵珍对豫北某市调查发现，该市存在农村金融机构网点萎缩，农户融资难，信贷满足率不足两成等问题。急需推出新的农村信贷产品农地获得充分的流转，实现农地规模经营，因此农地抵押有利于促进农业生产专业化、现代化和市场化进程。

部分学者对农地承包经营权抵押的可行性进行研究，高锋，周雪梅，肖诗顺运用产权分析模型，分析农村土地承包经营权具有排他性，可分割性，弱可转让性等特点。排他性和可分割性决定了这些权利的每一项或每一项的不同部分都可以与不同个人或团体之间相互交易。土地权利的流转与交易降低了土地抵押的风险，土地流转规模逐步扩大，为开展农村土地承包经营权抵押贷款创造了市场基础；孙丽丽，陈兴中，李富忠对太原市的调查发现，村民人均收入中，来自土地的收入比重逐年降低，而工资性收入、财产性收入等其他收入正在不断上升，因此土地保障职能逐步弱化，为开展农村土地承包经营权抵押贷款奠定了社会基础。并且土地承包经营权期限逐步延长，为开展农村土地承包经营权抵押贷款提供了法律基础。越来越多的地区开始实施土地承包经营权抵押贷款的试点，然而各种试点模式均非完整和彻底的土地承包经营权的抵押贷款形式，其根源即是无法律依据可寻。因此，完善土地承包经营权相关的法律制度是对现实的需要。