摘  要  随着中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中“深化农村土地制度改革”的相关制度的推行，土地流转成为关注度极高的话题。各级政府部门、集体组织、集体土地所有权人及土地相关行业一同将视点聚集于此。广东土地改革试点一直领先于全国。本文从评估的角度对广东省流转集体土地的抵押评估从制度政策、可行性、评估方法及注意事项等维度展开讨论。

关键词 　集体土地　流转　广东省　抵押评估

今年1月20日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中第18条：引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。相关内容引起广泛关注，在土地评估行业也是击起千层浪。

近年来，土地流转成为关注度极高的话题。集体土地流转是一个政策性很强的新事物。除了国家颁布的各种政策法规，各地方也结合当地的实际情况有一些具体的施行办法。

1广东省集体土地流转政策推行的相关历程

广东土地改革试点一直领先于全国。上世纪80年代即有地方自发“摸石头过河”，从零星展开集体土地流转试点扩大到全省推行：早在1992年，广东南海就试行土地股份制，将集体土地入股合作组织，分享土地非农化带来增值收益。这种不改变土地所有权性质、农民集体只靠出租土地参与工业化的方式，被称为农村工业化的南海模式。

顺德最早被确定为全国集体建设用地使用权流转试点。2003年1月1日，广东首个《集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》（下称《暂行办法》）在顺德颁布实施。除宅基地，集体土地使用权及地上附属房产所有权允许以转让、出租、抵押形式流转，称为“顺德模式”。

2004年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，第十条提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”同年 6月22日，佛山市颁布《关于印发佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法的通知》，将“顺德模式”在全佛山范围内试行。

2005年6月，广东省人民政府以“政府令”的形式正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确提出省内农村集体建设用地可以和国有土地一样，按“同地、同价、同权”原则纳入土地交易市场，开始在全省范围内推行农村集体建设用地流转。

然而这种流转并未呈现预想的井喷态势。南海国土部门提供数据的显示，自2005年以来，南海集体建设用地流转1321宗，面积约450.6公顷。其中超过90%为出租流转，以出让和抵押进行流转交易不到100宗。再比如广州，2011年出台了规范集体建设用地流转的规定，其流转方式也以出租和转租为主。

2广东省现行集体土地流转的相关政策

广东省人民政府于2005年6月23日颁布了第100号人民政府令，发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该办法经2005年5月17日广东省人民政府第十届六十六次常务会议通过，自2005年10月1日起施行。

广东省内各市区县区在该政府令的指导下，结合当地的实际情况出台了地方政策，为当地的集体土地流转做了更为具体的指引。如佛山市南海区于2011年9月发布了“广东省佛山市南海区人民政府关于印发《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》的通知”，并于2013年2月1日出台了《南海区集体建设用地基准地价及其修正体系》，其中包括集体建设用地基准地价和基准租金。其中基准地价主要通过网格点基准地价图、区片基准地价图、级别基准地价图、集体商业路线价表及基准地价修正体系的形式予以公布；基准租金则通过基准租金表、基准租金分布图及基准租金修正体系的形式予以公布。

3集体土地使用权抵押评估

根据省政府颁布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，集体建设用地使用权的流转包括其使用权的出让、出租、转让、转租和抵押。该管理办法中与集体土地使用权抵押直接相关的条款达到六条。从各条款内容来看，除了第二十一条“农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时，应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料”，该政策对抵押的流程及各项要求基本与国有出让建设用地使用权相类似。这就要求我们的土地估价人员在搜集资料时必须要求委托方提供这份重要的书面材料，必要时可以走访村民代表。

那么在实际的市场环境中，两种性质的土地是否真正实现了“同权同价”呢？评估工作中，我们是否就直接参考国有出让建设用地使用权的抵押评估去操作了呢？个人认为，这种操作要结合土地所在的市场环境，市场对集体土地的接受程度等多种因素综合来看。正如我们的政策也是在“市场”这只看不见的大手的推动下应运而生一样，不同的市场必将导致集体土地流转不同的命运。

在目前的集体土地流转市场上，还存在着一些问题诸如：

①集体建设用地流转仍倾向于短期化。土地流转中，村集体仍尽可能要求缩短租期；

②集体土地抵押融资功能弱。许多项目因为所用土地为集体性质而难以进行抵押融资，目前虽有部分地方性金融机构对集体土地上的园区企业给与了一些支持，但通常是基于企业运营一段时间、运作情况良好的条件；

③土地使用权人权益保障不完善。在集体土地使用权人权益保障方面，土地使用权人在与集体的谈判中处于相对弱势的地位；

④集体建设用地流转缺乏统一有效管理。“办法”要求集体建设用地流转纳入统一的平台，但企业租用集体建设土地，多数只是通过村集体，很少进行统一公开的招拍挂程序；

⑤流转收益高度集中于村集体。集体建设用地出让和出租过程中，土地资源管理部门仅收取土地登记费等技术服务费用，土地增值收益全部由集体获得。处在优势区位的村集体，在与政府进行统一规划建设的谈判中，处于强势地位。利益驱动下，有些地方甚至出现了赶农民“上楼”的现象。

⑥对政策上细微差别的理解偏差，使得该类土地上建筑物容易与“小产权房”划上等号而遭冷遇。

综合以上问题，我们在评估之时首先要遵循评估的各项原则，尤其是合法原则；其次需要考虑估价对象所在的市场环境，分析影响其价格的各项因素，对价格的剖析要充分贴合市场；在评估方法的选择上，可以依据估价对象宗地的特点选取常用的比较法、剩余法、收益法等方法，但在评估时应当注意以下细节：

①市场比较法中，主要的问题在案例的选择上。由于集体建设用地流转目前缺乏统一有效的管理，较少进行统一公开的招拍挂程序，其市场透明度不高，难以获取公开市场价值，故对可比案例的真实价值较难把握。在“同权同价”的指导思想下，从理论上讲可以选择同一供需圈国有出让建设用地的成交实例作为可比案例，但在目前实际的市场上，撇开其他影响地价的因素，单就土地性质对地价的影响而言，两种性质的土地价值也有一定的差异，而这种差异既难以科学的量化也难以用经验去判断。所以，在集体建设用地流转招拍挂较少或不透明的地区，不建议使用该方法。

②剩余法评估该类土地时，主要的问题在“开发完成后的房地产价值”与“开发利润”。房屋的建筑成本根据建设规模、建筑水平等工程建设情况按其造价的市场水平确定，与在什么性质的土地上进行开发关系不大，而专业费用、管理费用等相关费用和房屋的建筑成本直接相关。故此，用剩余法评估集体建设用地的市场价值，要把握好地上建筑物开发完成后的价值。我们在实际评估的过程中有遇到一些案例，销售方对地上建筑物的定价约为周边同类型物业的50%-70%。如果销售方的行为视作理性的合理的经济行为，我们又该如何看待“同权同价”呢？当然，这中间还有一个开发利润的问题，除了参照社会平均利润率，目前的相关政策中还没有对这一方面做出约定，但这也是一个能够从市场中得出的数据，只要真实数据足够。

③收益法评估该类土地，在估价对象所在地区有政府公布的集体建设用地的租金标准或者该类土地市场上出租情况较多的，可以采用这种方法。比如我们在评估佛山市南海区的一宗集体建设用地土地使用权的市场价值时采用了收益法，其中租金就参照了南海区政府出台的《南海区集体建设用地基准地价及其修正体系》中的基准租金及基准租金修正体系进行确定。

在做集体建设用地的抵押评估报告时，除了在方法上有许多环节要加以注意之外，在特殊事项说明里还应当从政策的角度出发，结合目前的集体土地流转的市场状况进行风险提示和变现能力分析。比如目前的《土地管理法》中规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，而在《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》等地方政策法规中有关于“可以通过招拍挂出让集体用地用于商业项目”、“出让年期届满，土地使用权由集体土地所有者无偿收回，地上建筑物依出让合同约定处理”等规定。这种地方政策与基本法同时存在但意思相悖的情况使风险提示成为必要。再如某些合同中有“土地出让期满，甲方将无偿收回宗地，乙方投资的地上建筑物及其他附着物无偿归甲方所有”；“出让期满，若甲方整体出租或出售地上建筑物，乙方享有优先权”等条款，会导致估价对象开发完成后地上建筑物的销售或经营受到一定的影响，在变现能力分析中也必须进行披露。

参考文献：

〔1〕 中国房地产估价师与房地产经纪人学会. 房地产估价理论与方法 .中国建筑工业出版社, 2007年4月；

〔2〕 王大伟　黄跃. 集体用地流转的困境 . 搜狐财经, 2013年8月；

〔3〕 王小映. 农村土地流转不能跑偏了 .凤凰房产 , 2014年3月；

〔4〕 财新《新世纪》. 广东集体建设用地流转十年路 . 搜房网资讯中心, 2013年9月16日；