中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，并于2012年7月1日开始施行。新颁布的《闲置土地处置办法》（以下简称“新办法”）让民众对闲置土地处理问题看到了希望。“新办法”的制定目标更明确、相关概念更清淅、处置措施更严厉，与过去的含含糊糊、躲躲闪闪、吞吞吐吐相比，确实迈了一大步。

由于旧版《闲置土地处置办法》形同虚设，施行十余年，关于闲置土地被收回的案例九牛一毛，因此，相关评估理论与方法研究与探索并不多见。而今，随着“新办法”的施行，闲置土地被收回的案例将逐渐增多，而关于闲置土地收回的评估业务也将水涨船高，于是关于闲置土地收回评估的理论研究也开始备受业界关注。笔者借广东省土地估价师与土地登记代理人协会向业界征询闲置土地收回评估意见之际，就由于政府行为造成的闲置土地收回评估提出几点看法。

1、土地协议收回的必要条件

“新办法”第八条规定了六种由于政府或政府相关部门行为造成动工开发延迟的情形，这六种情形具体如下：一是政府部门未按土地出让合同约定期限提供土地；二是规划修改造成土地使用者未能如期动工开发；三是因政府出台新政策需更改规划建设条件；四是与土地相关的群众信访事项造成延迟动工；五是军事管制或文物保护造成土地使用者未能如期动工；六是政府其它行为。以上六种情形可依照“新办法”第十二条的规定处理：“一是延期动工开发期限，且最多延长一年；二是更改规划建设条件后，原土地使用者继续使用，并补办相关手续，地价款多退少补；三是安排临时使用，达到开发建设条件后，重新约定开发动工期限；四是协议有偿收回土地使用权；五是置换土地。

至于非政府行为造成土地闲置的，按闲置时间分别处理，闲置一年以上两年以内的，征缴20%地价款作为土地闲置费；闲置两年以上的，无偿收回土地使用权。这里顺便提一句，对于非政府原因闲置土地两年以上的，应坚决收回。 

根据“新办法”规定，“够资格”被协议收回的闲置土地使用权，只能是由于政府或政府相关部门行为造成的闲置土地。仔细品读“新办法”第八条和第十二条发现，政府或政府相部门行为造成延迟动工开发并不是导致土地被收回的必要条件。协议有偿收回土地使用权的必要条件是：一是土地规划利用条件发生重大更改，而土地使用者不能接受更改后的规划利用条件的，可以协议收回土地使用权。通俗地说，就是货不对版，出让人无条件接受退货，这是法制经济的基本要求；二是因文物保护或军事管制，导致该宗地不再适宜公开出让予企业进行开发经营，非收回不可；三是相关新政策出台，需更改规划建设条件，而土地使用者并不接受，此时亦可协议收回土地使用权。至于群众上访事项、政府未如约提供土地使用权等原因，并不直接导致土地使用权的收回。

2、土地使用权出让与收回的价格前提

2.1政府出让土地使用权的价格前提（成本逼近法）

打个比方，政府是“制造”土地并将土地销售到市场的经济主体，那么，政府销售土地的最低价格应不低于“制造”成本及销售利润之和。具体到土地评估理论，政府出让土地的价格公式应为：P１=Ea＋Ed＋T＋R1＋R2＋R3

式中，Ea为土地原始取得成本（征地费用或拆迁成本）

      Ed为土地开发费用

      T为税费

      R1 为开发利息

          R2为开发利润

      R3为土地增值收益

2.2土地使用者受让土地使用权的价格前提（剩余法）

土地使用者取得土地使用权是用于“制造”另一种新产品，是对原始土地的深加工，土地作为一种“原材料”，其取得成本，与新产品的销售价格息息相关。土地使用者为了获得预期利润，必须严格控制“原材料”的价格，其所能承受的价格应符合以下公式：P２=P产－C－T－V

式中，P产为新产品销售价格

C为产品“制造”成本

T为税费

V为利润

综上所述，土地使用权出让价格应在P１与P2之间。

回到关于闲置土地收回评估，由于政府的行为，造成土地使用者延迟开发动工，甚至土地使用权被收回，过错在政府，因此，政府承担相应责任。政府的过错行为，导致土地使用权被收回，此时的收回价格就具备补偿性质。这种补偿，一方面，土地使用者不可能像“钉子户”一样，将直接损失与间接损失全部计在政府头上，另一方面，政府应该在公平合理的基础上，适当倾向土地使用者，因为这种土地使用权收回带有一定程度的强制性。政府与土地使用者的博弈最终将在利益平衡点停止，而该平衡点的位置将指引土地使用权价值评估的方向。

2.3寻找平衡点

参考保险业的损失补偿原则。当保险标的发生保险责任范围内的损失时，保险人应按保险合同的约定，对被保险人给予弥补损失的经济补偿，但被保险人不能因损失而获得额外利益。简单地说，即使被保险人投保两次同样的险种，一旦损失发生，被保险人最多也只能是弥补全部损失，而不能获得额外的补偿。

土地使用者取得土地使用权，目的是以土地为“原材料”“制造”新产品，并通过新产品的销售而获得利润。土地使用权因政府行为被收回，对土地使用者来说，直接的影响是失去“原材料”，无法获得利润。因此，利润的补偿应是双方博弈平衡点的本质（可以有多种表现形式）。至于其它间接损失，不应被考虑在内。

综上所述，政府出让土地使用权的价格P应介于P1P2之间，即P1

P3≤P+△P。1    （△P为利润）

由于P2对土地使用者而言是投资价值，所以，

△P=（P2－P），代入1，可得：P < P3≤P2

3、土地使用权收回评估的方法

从上文可知，闲置土地使用权收回评估结果P3应是高于政府出让土地使用权的价格，低于或等于个别投资者的投资价值。显然，闲置土地使用权收回评估首选剩余法，辅以市场比较法。采用市场比较法时，有一点需关注的是，土地二级市场转让价格与一级市场转让价格的存在差异，此类目的下的土地使用权评估，若能选择二级市场交易案例作为比较实例，评估结果可靠性更强。

4、评估的关键点

4.1估价时点

闲置土地使用权收回评估估价时点有两个选择，一为土地使用者取得土地使用权的时点（以下简称“勾地时点”），另一个为闲置土地收回决定书下发之日（以下简称为“收地时点”）。估价时点的选择关系土地使用者的利益，应慎重选择。从“勾地时点”至“收回时点”，房地产市场发生了变化，若该变化利于土地使用者，则土地使用者因此而获得额外的利润，反之亦然。然而，不管市场变化方向如何，土地使用者对市场的变化，只能选择接受，这属于土地使用者的市场风险，而政府或其它部门均不为该市场变化承担经济责任或获得额外地价款。

如上文所述，闲置土地收回价值具备补偿性质，补偿内容为土地使用者因土地被收回而损失的利润。利润并不是固定的，它随着市场的变化而变化的，但不管如何变化，都属于土地使用者的市场风险，因此，闲置土地收回时补偿的利润应是收回时土地使用者的期望利润。因此，合理的估价时点应是“收地时点”。

相反，如果选择“勾地时点”对应的利润，那么，从“勾地时点”到“收回时点”期间因房地产的变化而引起土地使用者利润变化的风险转由政府承担，这明显不合情理，政府也不可能因为市场利好而向土地使用者索要额外的地价款，或市场利差时向土地使用者退回部分地价款。

4.2土地规划利用条件

土地使用权评估离不开土地规划利用条件，这些条件包括土地用途、容积率、建筑密度、建筑限高、公建配套比例等。既然是由于政府或相关部门行为造成土地闲置并收回，那么，该类型土地的评估就可能涉及两套土地规划利用条件。评估时以哪套规划利用条件为准呢？笔者认为，由于评估结果具备补偿性质，补偿内容为损失利润，而土地使用者预期利润是建立在原始土地规划利用条件的，因此，评估时应以原始规划利用条件为准。

5、置换土地使用权评估

“新办法”第十二条第五款规定，对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。那么，如何评定置换土地与闲置收回土地价值是否相当呢？置换土地对原土地使用者而言是一种实物补偿，因此，同样遵循等价交换原则。如何实现，其实只要衡量价值的标杆一致即可。笔者认为，按上文提出的估价方法对置换土地与闲置收回土地分别进行评估即可。价值出现差异的，则按多退少补原则由政府与原土地使用者结算差价，并重新签订土地使用权出让合同。

6、结语

闲置土地收回价值评估关乎地方政府与原土地使用者的利益，准确衡量闲置土地价值，是土地估价机构与土地估价师的使命之一。笔者谨以此文为引，提出拙见，愿与行业同仁共同探索，为“新办法”的施行做准备。