技术支持中心 万磊

引言

“招拍挂”(招标拍卖挂牌)制度最初起源于欧美，后来在中国香港地区被广泛采用。我国于2002年正式实施土地“招拍挂”这一制度，土地“招拍挂”制度在很大程度上减少了“暗箱操作”等土地腐败问题，引领了土地市场走向规范化发展的方向。但就在招拍挂全面实施的过去6年间，中国房价平均以每年10%左右的幅度上涨，部分城市的土地市场已经达到了“面粉比面包贵”的程度，随之而来的房价也到了普通老百姓几乎不能承受之重的地步。 

一、招拍挂制度面临的困境

1、两会余音未尽，“地王”频繁出现

今年两会强调“遏制房价过快上涨”的余音未消，地产市场就再起波澜。就在两会之后第一个星期的某个上午，北京远豪置业公司以40.8亿元、逾2.75万元/平方米的楼面价，创下本年度北京新地王。下午，北京中信新城公司以52.4亿元、超过1.7万元/平方米的楼面价，再度刷新了北京地王纪录。随后，北京世博宏业房地产公司以17.6亿，折合楼面价为28308元/平方米，打破上午刚刚创下的楼面价纪录。一天之内涌现三个“地王”。无独有偶，就在同一天的石家庄市地产交易市场，一位竞拍者以2亿余元、735万元/亩的均价晋身河北省新地王。

类似的市场片断从2009年起在上海、广州以及杭州、南京等热点城市轮番上演。与此同时，一线乃至二线城市的楼价正在飞速上涨。根据各城市官方网站公布数据，今年第一季度，北京的成交均价达到21800元/平方米，同比上涨88%；深圳3月份成交均价22336元/平方米，比上年同期上涨102%；广州成交均价为10858元/平方米，同比上升31%。

2、房价地价循环上涨，地价房价比例过高

根据中国土地勘测规划院全国城市地价监测组和国家统计局发布的数据，2008年和2009年全国105个监测城市的居住用地均价分别为3479元/平方米和3824元/平方米，2008年和2009年全国房价住宅销售均价分别为3919元/平方米和4600元/平方米。从中可以看到，地价和房价正在同步上涨。据权威报告，全国重点监测城市的地价房价比均值已达到31.29%，在长三角、珠三角以及环渤海等地区的一些城市，其比例更高。特别是天津、上海、南京、杭州、宁波5城市地价占房价比已经超过40%。而欧美国家的地价房价比基本在20-30%徘徊。

3、房价节节攀升，招拍挂遭到质疑

随着地价和房价的循环上涨，一贯被视为“阳光政策”的土地招拍挂制度正在受到越来越多的质疑。“价高者得”的模式被普遍认为在一定程度上导致地价上涨，进而推高房价，甚至出现因市场或政策及开发商资金问题，产生土地空置及不开工的现象，影响到市场供求和政府财政收入的稳定。 

二、招拍挂制度的弊端剖析

1、招拍挂制度间接推动房价上涨

在现行土地供给制度下，政府对土地限量供给同时采取招、拍、挂的政策，会导致地价过高，上涨过快。而由于土地的垄断性和稀缺性，开发商又能够轻易地把地价转移给房价。

（1）招拍挂制度推动地价上涨

我国土地的特殊属性，决定地方政府作为卖方居于高度垄断的强势地位。从经济学的角度讲，而我国现有的土地招拍挂属于政府高度寡头垄断和多家房地产商需求竞争的格局。由于现有土地的稀缺性和周边基础设施的不断改善，土地通常会随时间推移出现增值现象，在现行的招拍挂制度下，土地拍卖成交价格水平高于土地正常市场价格水平的情况是正常的。竞价者加叫的价格水平和幅度也与投资风险前景密切相关。由于土地规划开发前景具有较大的模糊性和多元可行性，容易导致竞价者对该项土地投资的风险前景判断出现较大差异，使加叫的价格水平和幅度相对增大，从而可能不断地抬高土地拍卖价格。事实上，“招拍挂”过程中很多不理性的成分会对地价产生影响。如最近的“长春地王风波”，开发商溢价数倍拿到地后，觉得无利可图，最终选择退地。因此，在“价高者得”的准则下，开发商对房价的良好预期和不理性成分推动了地价的上涨。

作为供应方，地方政府的主要收入来源是卖地和税收。所以，受利益驱动，卖地收益最大化成为其政策和行为取向。许多地方政府用炒高地价的方式筹集地方政府收入，“招拍挂”与“价高者得”体制就成为地价上涨的推动因素。

（2）开发商利用垄断优势将高地价转为高房价

因为地块的位置具有不可复制性，开发商在竞争地块时，所做出的交易决策是基于一个完全垄断的卖方市场。开发商凭借其实现垄断优势的能力控制商品房供给，以保证其垄断优势转移并实现它的经济价值。开发商实现垄断优势的能力取决于自身的资金量、土地的供给量、土地的独特性、商品房的供给量和需求量等因素。其垄断优势一旦建立，就会对房价产生决定性的作用。目前的高房价就是转移机制带来的结果。

2、招拍挂制度造成供给结构失衡，市场上有效供给不足

“价高者得”准则会导致房地产供给结构不合理。因为，“招拍挂”制度中的“价高者得”，使开发商高价拿来的土地不可能用来打造低端房地产产品，而是首先满足中高端市场的需求，以此来实现更大的利益。在招拍挂机制的运行下，房地产市场的供应结构会逐渐形成高、中、低端“倒三角”的结构，而这种供给结构与我国现阶段普通工薪阶层作为主要购房人群的“正三角”需求结构相比，正好颠倒。由此造成市场上中、低端普通商品房的有效供给不足，而高端商品房由于较强的保值增值功能，其价格也降不下来，所以必然使整体房地产市场价格快速上涨。

3、招拍挂后期过程中存在监管不力的情况

开发商高价竞得土地后，一般会根据市场、政策以及现有资金情况伺机开发，对于囤积土地和不按合同约定时间开工的情况，现实中地方政府都采取了纵容的态度，这一行为曾遭到国土资源部的指责。不仅如此，开发商后期擅自改规划、改土地用途和土地使用条件的情况屡见不鲜，如“北京广渠路地王改规划”事件。正因为有了后期监管的松动，拍卖过程中，开发商才会不留余地地竞拍土地。 

三、完善招拍挂制度的建议

土地在我国属于国家公共财产，必须惠及所有国民。如果谁卖出去谁受益、卖价越高越受益，就失去了我国土地的公益属性。因此决不能只谈“价高者得”的市场法则。此外，招拍挂制度存在的一系列问题跟我国目前的政治体制以及政府管理有密切联系。笔者认为，可以从以下几方面来完善土地招拍挂制度。

1、改善目前招拍挂制度存在的环境

（1）削弱地方政府对土地收益的依赖

目前，部分地方政府对城市房地产市场的介入，源于分税制以后地方事权的比重普遍高于财权带来的压力。所以地方政府介入城市房地产开发，实行“价高着得”准则，达到财政增收、GDP高增长等社会经济目标。因此，需要改革财政税收体制，调整中央与地方的财政税收关系，扩大地方政府筹资权限，让土地供给行为尽可能地摆脱地方财政压力的干扰。建议将土地财政完全收归中央，再以转移支付的方式用于地方保障性住房建设。

（2）改变现行的官员政绩考核方式和考核指标

目前干部政绩考核主要是考察地方GDP的增长，地方官员为了获得更高的GDP增速，可能会有意识地推高地价、房价，以提升其进行基本建设投资的能力，现在的招拍挂制度无疑是一个很好的政府用来助推房价的工具。建议改变目前单一的政绩考核指标，从多方面来对官员政绩进行考核，比如房价是否合理，保障住房的供应量和否达标，对出让土地利用状况的监管等等。

2、改进目前“价高者得”的招拍挂模式

（1）限制房价、竞争地价

首先，政府设定地块的各项指标，控制地产项目建成后商品房的最高预售价格，再来由开发商竞争地价。这种方式适用于目前住宅用地的出让。最大优点是，未来的房价预先得到抑制，而且一定比例的低房价，会多少拉低原先的高房价，可以有效牵制着整个房价上涨。不仅如此，对预售价格的控制可以迫使开发商放弃一些高端项目的建设，改建一些符合现阶段需求的中低价位的住房。进而引导住房结构合理化。

（2）地价封顶，竞争配建的保障性住房和基础设施

鉴于地方政府对保障性住房建设缺乏积极性，建议由人大立法确定商品房与保障性住房的建设比例，防止政府追求地租最大化而人为减少保障房的土地供给。在招拍挂机制中，部分商品房开发用地标书中明确配建保障性住房，同时不再按照“价高者得”的原则，而是在保证政府收益的基础上，通过竞争配建保障性住房或其他公共、配套设施等手段，实现土地的出让。这种方式适用于普通住房用地的出让。最大优点是，不仅改变了以往单一用土地出让金来建设基础设施和保障性住房的局面，政府通过市场竞争来实现公共设施和保障性住房的建设，省去了很多实操方面的工作，这样可以把全部精力放在指挥和统筹工作上。而且这种方式也充分发挥了土地的最大作用。

（3）采用招标方式，价低者得

此方法主要参照建设工程招标方法，由城市政府规划整理好土地，并委托几家信誉好的设计单位设计住宅方案，再经专家评选出最佳方案后，公开向开发商招标开发建设。其中，列明建筑材料标准、动工建设时间、竣工限制等。届时，哪家开发商报出的售房价格最低，则项目出让给哪家开发商开发。这种方式适用于目前保障性住房用地的出让，最大优点是把房地产商的利润控制到最低点，保证未来住房价格控制在合理范围。

（4）“一次报价”和“综合条件最优者得”相结合的方式

由于招标和拍卖出让都要求有3家以上的竞买人方可进行，只有挂牌出让允许可以少于3家，因此很多地方政府为避免流拍或流标，大多采用挂牌方式出让土地。这样，在土地竞争激烈时，转入现场竞价环节后，往往容易产生所谓的地王。针对这种情况，建议涉及民生的普通住宅用地或中小套型、中低价位住宅用地，只能采取招标或竞标方式，而不能简单地采用拍卖或轮番竞价方式。即当挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价时，进行“现场竞标”。具体来说，竞买人在现场只能报一次价，装入密封箱，然后现场开标，按“综合条件最优者得”的原则确定竞得者，比如将报价的分值设定为总分的30%。这种方式适用于普通住宅用地的出让，最大优点是，综合评标使开发商不会把注意力全部放在地价的竞争上，况且仅通过一次报价不会将地价推得很高。

3、严格做好招拍挂过程中的监管

首先，把好资格准入关。严格审查参与招拍挂的企业的经营纪录、资历等，对那些以炒地为目的的不良企业实施进入限制。其次，土地交易不能搞“一锤子买卖”，必须严格事后监管，既要打破开发商对二级市场的垄断，让囤地、炒地者无所遁形，更要限制、杜绝那种“先拿地，再调整规划”的行径。决不能让约定容积率、配套设施及开竣工时间等变成“松紧带”。再次，必须坚持健全信息公开制度，从土地供应计划到竣工验收以及违法违规用地查处信息，要全程公开，解决信息不对称问题。