摘要：自建国以来，城镇住房制度几经变革，以1978年改革开放为分界线，在此之前我国实行在计划经济体制下单一的以配给制为主的住房制度，而改革开放后，我国开始进入以市场经济体制方向发展的以市场化为主的住房制度的转制新时期，随着改革开放的不断深入、社会及经济环境的不断变化、住房市场化进程的加快，中低收入家庭的住房问题逐渐浮出，因此针对中低收入家庭的住房保障政策及制度的必要性便愈发显著，住房保障制度体系的建立也应运而生。但是，就目前来说，我国的住房保障制度体系还是存在有一定问题。

关键词：住房保障  完善  法律

一个能够实现“居者有其屋”的社会一定是一个稳定的社会，不仅在于住房本身作为人类的生存需要，在当前市场经济体制下，住房不单具有商品属性，还有财产属性、社会属性和政治属性，住房问题是衡量一个社会生活水平和社会保障状况的重要标志，也是社会普遍关心的问题，住房问题关系到一个社会的稳定和经济的健康发展，也是维护社会稳定、促进社会全面发展的重要前提。

一、我国住房保障制度发展历程

（一）计划经济体制下的单一住房供给与福利分房（改革开放前）

这一时期我国处于计划经济体制下，城镇住房的建设和供给带有明显的计划性和福利性，住房建设计划由国家统一下达，然后再由具体单位组织建设，向城镇职工提供低租金的住房。由此一定程度上改善了广大城镇职工的居住条件，对于维护社会稳定及推进国家建设发挥了重要作用。

（二）改革开放与住房市场化改革的探索（1978—1998年）

改革开放后，为解决当时住房严重短缺问题，国家开始积极推动以住房商品化、社会化为目标的制度改革，同时也开始了对建立新的住房供应体系的探索，住房制度由以前的福利分房向市场化改革，住房由先前的国家计划统一提供转变为国家、集体、个人合理负担，并且在1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》中首次明确提出了要建立以中低收入家庭为对象具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。

（三）住房市场化改革的深化与房地产市场的发展（1998—2007年）

1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确地提出了停止住房实物分配、实行住房分配货币化，其中指出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，试图建立“以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，体现出了住房保障供给导向上的改变；在2007年的发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中则指出，“全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭”、“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”等，在这一时期中随着市场化改革的不断深化，出现了一些地方政府因追求房地产在市场化下所带来的巨大经济利益而没有在住房社会保障上发挥应有政府职能作用的现象，虽说城镇居民的住房条件得到了相对明显的改善, 但是不同收入水平的住房条件的差异也在逐渐拉大。

（四）政策调控与强化职能（2008年至今）

为了解决高房价下低收入家庭的住房困难问题，国家从2008年开始大力推行保障性安居工程建设，各地区、各部门也制定了相应的保障房建设等支持政策，并在2010年前后明确提出了针对“城市中等偏下收入住房困难家庭”的公共租赁住房类型。在国家“十二五”规划纲要中，首次明确提出了“保障性住房覆盖面达到20%”的目标，并以公租房和廉租房为主，将住房保障的供给对象覆盖到低收入和中等偏下收入住房家庭。据统计，2013—2016年，我国共建成城镇保障性安居工程住房、棚户区改造住房和公租房2485万套。住房保障成为公共服务的重要组成部分，政府也相应强化了在住房保障上的职责，保障对象不仅在收入阶层的限制上有所扩大，在户籍身份的限制上也明确放宽。

二、我国住房保障制度存在的主要问题

（一）保障对象存在偏差，保障覆盖范围不全

我国的城镇住房保障制度体系的准入截至目前基本都只限于本地户籍人员而排斥非本地户籍人员。但是，随着国家经济社会的不断发展和城市化的快速推进，大量外来务工人员进入城市，比起本地户籍人员，他们的收入普遍更低，居住条件更差，他们的住房问题也亟待解决，更应得到住房保障。2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发布，意见指出：促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。随后发布的《城镇住房保障条例》、《公共租赁住房管理办法》等法规也已将“稳定就业的外来务工人员”列为保障对象。然而真正要具体落实政策，实施起来往往事与愿违，比如一些城市对于非本地户籍人员的住房保障准入会有对申请人员的学历、职称等情况作出要求，这很明显就是面对高素质人才的，许多中低层次的非户籍人员实际上很难真正享有到与当地城镇居民同等的保障权利。其次，因为目前我国很多地方住房保障的收入准入标准与当地住房消费支付能力存在一定脱节，部分中低收入家庭既无力购买商品房也不符合住房保障条件，从而产生所谓了“夹心层”群体的出现，这些群体就这样置身于市场和政府保障之间的空白地带，而未能被纳入住房保障。

（二）制度体系缺乏足够的法律保障

由于我国建立住房保障制度体系的时间不长，缺乏统一的、高层次的立法，使住房保障制度体系缺乏有足够有力的法律依据和支持，长期以来, 我国在住房保障领域上的相关规定主要以政府文件或政策形式出台，而不是更具权威性的法律法规。近年来，在政府发布的一系列规范条例指导下，住房保障工作当然也取得了不小的成就，但是随着社会经济的发展,依靠政策性规范文件来应对未来住房保障工作中出现的新情况将难以为继，政策性规范条例相较于法律层次低，而具有权威性和约束性的法律在对所涉及的各方主体都能产生更强的强制性作用，能够在住房保障上也更加突出“政府责任”，约束地方政府，防范工作懈怠、渎职腐败等情况出现，完善国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架，同时为规范住房保障的准入和退出机制提供法律依据，确保住房保障各项举措能够得到有效贯彻落实，做到有法可依，有法必依，违法必究。

（三）住房保障建设明显滞后于住房市场发展

与住房市场化进程相比，住房保障制度建设相对滞后，除制度体系本身的尚未完善外，还存在着政策执行不到位，缺乏系统、有效的管理，政府在住房保障上投入不足等问题，导致了保障性住房建设进度缓慢。

三、国外住房制度的启示与借鉴

不同国家的住房供给与保障制度的具体内容虽不完全相同，但其中也有许多相似之处，世界上无论是实行何种经济体制的国家，政府对于住房问题都会给予足够的重视。

美国在住房保障方面最具特色的就是各项措施通过立法保障其落实与实施，二战后，美国先后通过了《住宅法》（1949年）、《城市重建法》（1954年）、《国民住宅法》（1961年）、《住房与城市发展法》（1968年）等，这些法律对住房保障中包括扩大房屋抵押贷款保险、提供较低租金公房、提供低息贷款建房、提供房租补贴和帮助低收入者家庭获得房屋所有权等方面作了明确规定,为住房供给与保障制度提供了重要的法律依据。日本1951年颁布实施《公营住宅法》， 该法秉持“以低廉房租向住房困难的低收入者提供住宅”的宗旨，自1951年制定实施以来，迄今已历经22次修订，它在缓解低收入家庭住房困难方面发挥着不可忽视的独特作用，而所谓“公营住宅”，就是由日本各级政府建造并管理的向低收入者出租的住宅，也就是我国的“廉租房”。可见世界上一些发达国家，首先在住房保障方面就形成了较为完善的法律体系，也会根据不断变化的经济社会环境不断调整修订法律内容，同时建立起比较严格、规范的住房法律实施体系。发达国家在住房政策与制度方面的经验已经表明，住房政策的有效落实和实施离不开有法可依、有法必依、违法必究。

近年来，我国住房保障制度工作取得了较好的成就，但仍然存在不少问题亟待解决，住房保障制度体系的完善仍任重道远，党的十九大报告提出的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的这段表述，对推动我国城镇住房供应体系改革具有很大的示范作用，也将成为未来长时期内我国住房政策的根本性指导思想以及住房供应体系完善优化的重要方向。