产品研发及顾问 冯小东

现阶段，在高速城市化背景下，高度城市化地区土地资源过度消耗，城市发展中土地有效供给难以为继的困境越来越突出。而高度城市化地区在快速城市化和经济快速粗放式发展的过程中，土地资源利用缺乏有效约束和科学管制，造成了土地利用效率低，可建设用地零散，成片用地少，配套不足；此外，在快速城市化过程中，土地转移存在各种历史遗留问题，造成土地难以形成有效供给，给城市发展带来困难。

为满足城市建设和规划实施，目前政府通过土地整备，运营征转、收回、收购、置换、城市更新等多种手段，对一定地域分散、闲置、低效的土地进行的提前清理和准备。以行政实施为主，由政府实施，参照公共设施拆迁模式，但土地整备在提高土地利用效率，整合和提升土地价值的效果，实质是土地二次开发或土地运营，因此存在一定的商业性质。在实施过程中介于各种政策制约和行政力约束，导致土地整备效率较低，被征收人利益保障较弱。因此，在政府主导下，创新土地整备运作方式，通过建立市场化土地整备运营模式，创新安置模式，多渠道、多方式解决土地整备范围内安置问题，实现和谐整备，多方共赢，是当前土地整备工作需着重探讨的问题。

一、土地整备运营模式

土地整备涉及房屋拆迁、物业产权变动、政府部门协调等众多问题。在土地整备过程中，建立以政府为主导，城投公司运营的运营模式，由政府协调各方关系，投资公司进行资本运营和安置区建设与运营，能充分发挥行政与市场互动，提高土地整备效率。

此外，土地整备安置补偿资金消耗量大，应充分考虑利用社会资金进入土地整备实施，在操作方式上积极尝试市场化运营，成立以区城投公司为土地整备运营主体，推进市场化运作，以保障被安置人利益、土地产出率为目标。

二、土地整备运营实施原则

安置补偿标准一般化

土地整备范围内安置补偿标准不突破周边同类项目安置补偿标准，以避免影响周边土地整备项目的实施。

保障原集体经济组织长远发展

制定安置补偿方案和研究建设模式时充分考虑集体经济组织利益保障，注重集体经济长远发展，经济的可持续发展，充分考虑共同发展，共享城市、区域价值提升。

安置物业等收益

创新安置补偿模式和方式时充分保障被安置人的利益，不同补偿安置方式中，被安置人的利益对等。

集中安置，综合规划

对土地整备范围内安置集中进行，科学规划，结合安置区周边房地产市场情况，综合考虑安置区物业配比，保证安置物业价值最大化。同时，考虑多项目综合安置，在安置区选择上要灵活，考虑片区发展，在片区范围内选址，以最大促进区域发展。

自主、公平

制定多渠道、多样式安置补偿方案，在安置补偿方式的选择上积极引导，完全尊重被安置人的选择和诉求。在安置过程中，充分考虑被安置人之间的公平公正。

三、安置补偿模式

1、原权利人自行安置

政府为促进城市功能升级，提升区域城市价值对土地利用效率较低，不适合当前经济发展的区域实施土地整备。因此，土地整备项目实施对片区土地价值提升具有极大推动作用，在进行原权利人安置补偿时本着保障原集体经济组织持续发展的原则，应充分考虑土地增值效应，鼓励原集体经济组织按照片区土地整备方案实施自我整备，以土地资本入股或自我开发等方式参与土地整备运营。

土地资本入股模式：按照现行补偿方案对原权利人进行安置补偿，安置用地作为土地整备用地的一部分共同参与整备用地运营，特别是集体经济组织用地。

原权利人自开发模式：政府编制土地整备范围用地运营方案，和土地整备范围用地专项规划，原权利人按照整备用地落地项目情况，积极配合项目整体建设，保留土地收益权。

2、政府市场运作安置区建设模式

按照现行土地整备补偿安置标准进行安置补偿。安置区建设运营以政府为主导，城投公司为主体，多渠道、多方式解决安置房来源，综合利用城市规划等手段，平衡各方利益，保障被安置人可持续发展。

四、安置区建设方案

1、安置区建设主体确定

安置区建设运营以政府为主导，城投公司为主体运作。资金来源包括财政土地整备资金和社会资金。

2、安置区建设方案

以促进区域发展，产业聚集和人口聚集为目标，多方式、多渠道建设安置区。

（1）优先原地安置

土地整备发展大产业、大项目，产业配套必不可少。在落实安置区建设时应充分考虑本项目配套需求和区域内配套发展情况，优先以本片区配套建设落实土地整备安置。

安置区建设需结合片区市场情况和产业发展需求，优化配套安置区建设规模，充分考虑配套安置物业良好市场发展前景，保障物业价值。

（2）多方式落实安置区

土地整备安置补偿应拓宽安置渠道，可打破原地安置，统一安置的惯例。根据被安置人诉求，可通过土地置换，社会存量房屋收购等方式，多渠道取得安置用地和安置房屋。

（3）多渠道建设安置房

充分利用区域范围内城市更新项目，特别是工业区升级改造项目，结合房地产市场情况，通过调整容积率或土地利用性质，提高商业性物业配建规模或比例，落实土地整备安置用房，同时达到均衡各方利益。

（4）多项目联合安置

结合区域产业发展情况和产业发展规划，对多个土地整备项目的安置区综合考虑，集中安置，以安置区建设推动产业聚集和消费聚集，打造新的区域经济增长极。

五、安置区选址与规划

1、安置区选址

安置区选址以产业聚集、消费聚集为原则，充分考虑产业需求、房地产市场需求情况，在促进区域发展的同时，保障安置物业价值。

（1）土地整备范围内安置区选址

土地整备范围内选址，建议综合考虑土地整备模式（包括拆除重建、综合整治等方式的综合运用），项目资源分布情况（包括自然资源、交通条件），片区发展配套需求等情况，根据安置区建设规模，优先考虑对现有物业改变用途，综合整治再利用的可能性，有机开发、合理选址。

（2）异地安置区选址

异地建设安置区的，须结合区域城市功能现状及规划，配合区域近期建设，以产业聚集和消费聚集为原则，在成熟地区或拟打造产业聚集区域落实安置用地。此外，建议充分考虑多个土地整备项目联合安置的可能性，在发展以出租或商业为主的区域落实安置，既保证整备土地发展的需求，有满足安置物业保值增值的要求。

为保障集体经济组织可持续发展，建议着重考虑商业物业（包括办公、商业、商务公寓）需求大，发展前景良好的区域。

（3）城市更新配套安置区选址

旧居住区城市更新项目自身原权利人的安置补偿成本较高，项目开发利润较单薄，开发商为追求利润最大化，项目容积率往往较高，因此规划调整的操作空间有限。但对于工业区升级改造项目因原有物业补偿成本较低，而城中村改造项目地价优惠相对更高，因此改造利润较大，规划调整空间较大，因此，土地整备安置区选址可结合有市场条件的成熟区域推进工业区改造或城中村改造进行。

2、安置区规划

土地整备安置区建设应视同市场化的房地产开发项目对待，使被安置人物业价值或收益最大化，因此，在安置区规划上除充分考虑被安置人的物业需求，还应充分考虑市场化需求，根据区域对安置项目物业功能需求情况确定安置物业功能配比。

（1）安置区功能布局

符合产业规划，优化功能布局。考虑到安置规模较大、安置房类型多样，在符合政府产业功能布局规划的前提下，建议按各类安置物业按一定的集中度进行安置。

（2）适当扩大规模

在现有的安置规模的基础上适当扩大安置区规模，为平湖后续其他土地整备项目的提供支持，变被动为主动，推动土地整备工作。

六、土地整备运营动因分析

1、降低土地整备资金需求

多种模式安置补偿，将安置补偿与整备用地发展有机统一，既达到被安置人可持续发展的目的，又达到降低土地整备资金的消耗。

此外，将城市更新项目结合土地整备安置，通过科学合理的规划调整和优惠政策，在各方利益均衡的情况下，可将社会资金引入土地整备，降低土地整备资金压力。

2、更大程度节地

利用各种安置模式，通过资本运作、规划调整、优惠政策等手段，将安置用地消耗合理整合和置换，使得整备出更多可利用发展用地，有利于提高土地利用的规模效益。

3、多方利益均衡

以节地、节约资本、整合用地为目的，多渠道、多形式落实安置补偿，利用收益对等，实现多方利益均衡。通过土地资本入股或自我开发，被安置人获得可持续发展的机会；通过规划指标调整保证社会资本效益的同时，最大化被安置人利益；

4、比城市更新更优

（1）更有保障

在此模式下，被安置人可以先获得货币补偿，且在政府主导下安置房建设更有保障，不用担心出现烂尾；在单纯的城市更新项目中，开发商主导安置房建设受众多因素影响，安置房的建设进度、是否烂尾无保证，因此由政府协调开发商建设安置房更有行政保障。

（2）被安置人选择方式更多

土地整备安置模式多样化，方式更灵活，被安置人选择更多，物业价值保障更强。而纯粹的城市更新项目安置补偿模式单一，被安置人只能选择货币补偿与产权调换等方式，且安置房房源相对固定。因此，土地整备安置区建设被安置人选择方式更多。

（3）安置物业类型多样化

可供被安置人选择的安置房类型多样，可满足不同类型被安置人的需求，而且安置物业可充分共享产业聚集带来的城市升值效应，更大限度的提升物业价值或收益。而城市更新模式下，返还物业须符合整体项目规化物业功能范围内，物业类型的确定需同开发商反复协商，物业价值依赖于城市更新项目对片区价值的影响，价值提升有限。因此，土地整备方式下的安置物业类型选择多样化，物业价值提升空间更大。