摘　要：近日全国国土资源工作会议提出，我国将试点建立多主体供应住宅用地的制度。本文主要通过解读会议内涵，回顾此前利用国有企业自有用地建设保障性住房的先例，分析多主体供应住宅用地的可能性及历史必然性，并对试点后可能出现的问题提出一点建议。

关键字：多主体供应  住宅用地

一、多主体供应、多渠道保障租购并举住房制度

2018年1月15日全国国土资源工作会议在京召开，会上国土资源部部长姜大明提出：“我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。

（一）多主体供应

此次讲话中住房用地的供应主体主要指向两类土地：1）非房地产企业依法取得的土地，如国有企业依法取得的出让或者划拨用地；2）农村集体建设用地，如农民宅基地。非房地产企业经营不善，农民进城务工，盘活此类利用率较低或者闲置土地，可以加强土地的集约节约利用，提高土地的利用效率。但要明确一点，这类土地性质转变，与小产权房有着本质的区别，小产权房是在农村和城市郊区农民集体所有的土地上建设的用于销售的住房，无审批、无监管，不确权颁发产权证，不受法律保护。

（二）保障租购并举，建设租赁住房是试点方向

从土地市场的供用地来源看，主要包括国有用地和集体用地，国土部的发言表态，指的是在住宅市场的供地方面，会逐渐放开集体建设用地以及从其他非房地产开发企业手中获取的土地，并且建成的住房用途当前很有可能只是租赁市场和保障性用房方面会放开，此前已经有大城市在城市中的城中村和城乡结合部对此类建设用地放宽政策，用于建设租赁住房。据新华社报道，截至2017年12月底，北京市实现集体地租赁住房用地供应203.9公顷，完成率102%，超额完成2017年度供应任务。很多一线大城市，土地增量市场供给有限，过去很少会提及将非房地产开发企业的土地（主要是工业用地）用做住房用地，对于一些急需转型的非房地产开发企业，若能积极盘活此类存量用地，有助于为建设保障性住房、共有产权房、租赁住房提供用地渠道。

应该明确，政府鼓励非房地产企业将自有用地作为住宅用地，建设保障房，是增加保障房的供给渠道，而不是让企业自建住房为企业内部职工福利分房。相关部门也表示，产权房源都将走社会化的公开手续，不存在“福利房”情况，这些房源均面向社会符合条件的保障房家庭进行公开配租配售。

（三）前提是“权属不变，符合规划”

官方虽然表示“将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法”，但并未透露将允许在这些土地上建设什么性质的住房，权属不变，即土地的性质根本上没有改变，所有权属国有的，仍为国有土地，是否可以依法转让，是否需要补交相应的土地增值收益，还是未知数；符合规划，即在建设前还是要获得相关规划部门的审批，是否符合该区域的规划，能否作为住宅用地供应。

（四）宅基地“三权分置”

姜大明表示，我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。他强调，这是一项重大理论和实践创新。但城里人到农村买宅基地口子不开，严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。所谓“三权分置”，即宅基地所有权、资格权和使用权。以农民房屋为例，宅基地土地所有权归村集体，村集体成员有资格享有村集体土地上所产生的收益，同时该村民不一定使用相应的宅基地，可以将使用权让渡给其他人从而获得收益。

二、我国的土地供应市场及商品房开发模式

（一）土地供应市场

随着《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的颁布实施，我国土地供应市场从国有土地实行无偿、无限期和无流动的行政划拨使用，到城镇国有土地逐步实行有偿、有限期和可流转使用为主。到如今，城镇中还存在不少行政划拨土地和低效利用的工业、科研教育、职工宿舍用地，随着城市化进程的推进，位于大城市的这类土地所在区位优、面积大、价值量高，会逐渐改变用途用于出租等经营。这样便会出现相同区位土地成本不一致，导致了企业经营上的不公平。我国当前的土地市场供地来源单一，商品房住宅土地的唯一来源是国有建设用地招拍挂出让，且地方土地财政依赖性大，地方政府调节土地供应节奏，这种现状难免造成一线大城市居住用地相对不足，且土地出让价格越来越高，推动房价上涨。

（二）商品房开发模式

我国城市商品房开发的模式一般为：政府土地出让部门提供土地，且必须为国有土地，集体土地须征收为国有土地后方能出让，房地产开发企业再从政府部门通过招、拍、挂购得国有土地，然后进行开发并对外销售。部分地区已有国有企业将自有低效利用土地进行再开发，模式主要有以下三种:

① 改变用途后开发；

② 承建保障性住房，经适房、公租房、安置房、棚户区改造、参与养老产业建设；

③ 改建扩建。有学者引入博弈论的分析方法，将企业擅自改变用途与政府的监督管制，建立相关博弈模型，通过模型分析得出，除非政府加强监督管制，否则随着城市化进程加快，城市基础设施不断完善，位于城市较好区位地段出让工业用地的企业，便会在经济利益驱动下，将工业用地擅自改变用途实际用于商业经营或用于办公。

三、非房地产企业自有土地、农村集体土地作为住宅用地的趋势

中央会议多次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，盘活非房地产企业自有土地、农村集体经营性建设用地，作为住宅用地供应主体，政府不再是提供住宅用地的唯一来源，是贯彻中央提出的建立多主体供应、多渠道保障租购并举“两多一并举”住房制度基础性的土地制度变革，降低土地财政依赖性、抑制地产投机，满足住有所居，同时维护房地产市场稳定。

2017年8月底，为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土部会同住建部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。此举有利于缓解用地指标紧张的城市住宅土地供应状况，加快提供租赁房源供应，这些城市国有土地供应相对紧张，部分区域存在城中村等集体土地，进入租赁市场有利于房源供应，也有利于城中村改造。此举也是为了拓展集体土地用途，增加集体经济组织和农民收入；有助于促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。

四、试点可能面临的问题

1、在集体土地上建租赁房，可能会造成新的小产权房问题。虽然此类土地性质转变，与小产权房有着本质的区别，但若没有制定完善的制度措施，可能会造成变相鼓励在集体土地上建设住房，给投机分子打开政策缺口。

2、宅基地三权分置，如何保障进城务工农民让渡集体土地使用权后的权益不受影响，现行的城乡户籍制度，城市居民能够基于其所具有的社会身份获得城镇的养老、失业、医疗等社会保障，而农民无法享受与城镇居民同等的就业、住房及子女入学权益，这是影响农户宅基地退出意愿的关键因素。

3、国企自建保障住房，虽然能缓解政府保障房建设的压力，盘活存量土地，也能为企业留住人才，但可能面临的问题是国有企业以工业用地为名，低价获得土地然后转化为商业、住宅开发，应注意避免这部分企业与政府相关部门产生寻租的可能，擅自改变土地用途，从中获利。

五、总结

非房地产企业依法取得使用权的土地、农村集体土地作为住宅用地，有利于提高土地利用效率和优化国土空间开发。随着城镇化推进、经济结构转型升级，市区原有一些低效、粗放利用的工业等用地或划拨土地，通过缴纳相应的土地增值收益，以出租或临时改变房屋用途来盘活存量土地，提高土地利用效率，缴纳的土地增值收益，也一定程度上缓和地方财政压力；进城务工农民，其闲置的农村集体土地，可以通过让渡其使用权，获得相应收益，实现城市有机更新，促进社会和谐稳定。

国土部和住建部在确定13个试点城市时曾强调，集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。放宽了住宅用地的供应渠道，并不意味着企业获得自建住房的特权，需进一步探索制定合理有效的转变办法，严格控制变相造房卖房。对于农村集体土地的盘活利用，应尽快出台相应的宅基地退出或者转让政策，制定合理的补偿标准，使进城务工农民可以依法有偿地退出或者转让农村闲置宅基地，另一方面农村土地资源可以重新调整集约利用，实现多方共赢。